l 5,5 por ciento de los uruguayos –unas 180 mil personas– habita en asentamientos irregulares.1 Comprenden al 9 por ciento de la población del “Gran Montevideo”2 y al 2 por ciento de la afincada en el resto del país. Es una problemática de carácter nacional que presenta fuertes dispersiones en el territorio. Entre los departamentos donde la incidencia de asentamientos irregulares es más significativa se destaca Montevideo, donde alcanza al 10 por ciento de la población, en Paysandú al 6 por ciento, en tanto que en Rivera, Canelones, Artigas y Maldonado representa un 4 por ciento de sus respectivas poblaciones.
A los efectos de analizar esta problemática nos centramos en el Gran Montevideo, ya que además de representar al 51 por ciento de la población total del país (1,7 millones de habitantes) y poseer un elevado guarismo de informalidad residencial, es donde se verifica un largo y continuo proceso de fragmentación sociourbana. Proceso que expresa una persistente polarización social en el afincamiento de la población en el territorio. Lo cual es medible a través de las dinámicas demográficas que se registran a partir del estudio comparado de los censos realizados desde la segunda mitad del siglo XX: 1963, 1975, 1985, 1996 y 2011. Cuando calculamos el porcentaje de población que vive en asentamientos irregulares en la ciudad periférica del Gran Montevideo, la cifra asciende significativamente al 19 por ciento (véase gráfico 1).
En las zonas más críticas de la ciudad periférica, y de un modo acumulativo en el tiempo, se manifiestan todas las problemáticas urbano-habitacionales: viviendas formales inadecuadas, asentamientos irregulares y conjuntos habitacionales de vivienda subsidiada precarizados. Estas situaciones se localizan en tramas urbanas incompletas y desestructuradas. O sea, calzadas con perfil rural, sin veredas, débil alumbrado público y forestación. A la vez, ni las calles vehiculares ni los pasajes peatonales se organizan con sus debidas jerarquías, y frecuentemente no cuentan con adecuadas continuidades. Este paisaje urbano, poco legible, con déficit o ausencia de espacios públicos acondicionados para la recreación y esparcimiento, resulta desolador, limita la autoestima de sus habitantes y recibe sus correspondientes estigmas del resto de la población.
Cuatro dimensiones socioterritoriales caracterizan al Gran Montevideo: su estabilidad demográfica global; su dinámica demográfica, sobre todo interna; las vulnerabilidades que se constatan en los residentes de la ciudad periférica, y la comparación cuantitativa entre los pobres que se afincan en el tejido residencial informal y formal.
La primera se relaciona con la estabilidad demográfica del Gran Montevideo: en 1996 representaba el 52 por ciento de la población del país, y en 2011 al 51 por ciento. La segunda nos informa acerca de sus dinámicas demográficas internas, y la situación que se verifica es muy contrastante en relación con la estabilidad demográfica referida.
Por un lado, entre los censos de 1985-1996 y 1996-2011, en ambos casos, en Montevideo y en el área metropolitana inmediata, la población que más crece es la localizada en la ciudad periférica; incluso en Montevideo siempre decrece la población que corresponde a la ciudad intermedia y a la ciudad de altos ingresos. El correlato territorial es el decrecimiento relativo de la ciudad consolidada, y a la vez la densificación de la ciudad periférica y la expansión de la mancha urbana con baja densidad y precarios servicios de infraestructura. Ese proceso se da de un modo sostenido en el tiempo y se explica en parte por las mayores tasas de fecundidad de su población, por las sucesivas crisis económicas –1982 y 2002– y las políticas de los años noventa que afectaron al mundo del trabajo; todo lo cual, en los hechos, expulsó población desde la ciudad intermedia hacia la ciudad periférica.
Y por otro, se constata la densificación de Ciudad de la Costa, sobre todo, con población que antes habitaba en Montevideo, lo que se fundamenta en modalidades de vida preferidas por nuestra población y en este caso por su capacidad de ahorro. Lo que incrementa el preexistente distanciamiento espacial entre la ciudad de altos ingresos y la ciudad periférica, o sea la fragmentación sociourbana del Gran Montevideo (véase gráfico 1).
La tercera dimensión refiere a condiciones de la ciudad periférica, donde predomina el afincamiento de población joven; en el 70 por ciento de los hogares los ingresos están entre el primer y segundo quintil y sus vulnerabilidades se relacionan con la educación, el empleo, la salud, la vivienda y el hábitat. Vulnerabilidades que se retroalimentan negativamente entre sí. Se verifica además el aumento sostenido de las tasas de privación de libertad de los jóvenes y el fortalecimiento de mercados ilegales de alta rentabilidad, con el potencial destructivo del tejido social que esto trae aparejado, dado por la aparición y expansión del narcotráfico y el acceso de armas a la población menos favorecida.3
En contraposición, en la ciudad de altos ingresos es significativo que el 70 por ciento de los hogares se ubica entre el cuarto y quinto quintil de ingresos y en la intermedia están representados en proporción similar los cinco quintiles (véase gráfico).
La cuarta advierte acerca de la dimensión de la pobreza en asentamientos irregulares en comparación con la pobreza en el tejido formal. Ser pobre y vivir en un asentamiento irregular son dos fenómenos conexos pero diferentes. Si bien en el tejido informal se concentra la pobreza, un gran número de personas pobres vive en el tejido formal. En el Gran Montevideo, de 100 pobres, 30 viven en asentamientos irregulares y 70 en el tejido formal.
Esta breve descripción de la ciudad periférica con relación a la intermedia y a la de altos ingresos demuestra las complejidades socioterritoriales de estos espacios dinámicos en el afincamiento poblacional. Queda claro que en la ciudad periférica sus vulnerabilidades son sociourbanas y que se fueron procesando en su larga duración.
ANÁLISIS TÉCNICO-POLÍTICO. Como introducción, resultan reveladores los aportes de intelectuales que estudian las temáticas socioterritoriales, tanto en nuestros países con escasa industrialización como en los altamente industrializados. Afirma el sociólogo chileno Francisco Sabatini: “El territorio no es un mero reflejo de las desigualdades sociales; es una dimensión de ellas que debemos conocer mejor para actuar con mejores posibilidades de éxito”. Y desde Nueva York, Peter Marcuse, profesor de planeamiento urbano, complementa la afirmación anterior: “El planeamiento puede ser utilizado para reducir desigualdades, abrir puertas, arrasar muros, permitir relaciones libres y no jerárquicas entre los residentes de la ciudad”.
1. El planteo de “Asentamiento cero” resulta una política irresponsable y lejana de la proclamada “megainclusión”
Visto que la amplia mayoría de los pobres se afinca en el tejido formal, todo enfoque de mitigación de la fragmentación sociourbana focalizado en exceso en los asentamientos irregulares está condenado al fracaso. Esta problemática requiere una batería de políticas urbano-habitacionales y enfocadas de un modo global para recalificar las periferias críticas.
2. Los asentamientos irregulares como botín electoral para el sistema político
La implementación del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (Piai, 2000) derivó de un debate entre Julio María Sanguinetti y Jorge Batlle. Mientras el primero impulsaba contratar a un arquitecto de la globalización, Carlos Ott, para materializar la torre de Antel como piedra angular de su fracasado y oneroso Plan Fénix, Batlle, que en un comienzo se oponía, ofreció luego su apoyo a la construcción de la torre siempre que se implementara el Piai. Esta política urbano-habitacional ya se estaba ejecutando en diversos países de nuestra región, financiada en parte por el Bid. De este modo, entre otras estrategias, Batlle comenzó a diseñar su campaña electoral, que luego resultó exitosa.
En la actualidad, antes del diseño conjunto del programa del Partido Nacional, en la campaña de las internas, Luis Lacalle Pou propone la consigna electoral, “Asentamiento cero”, replicándola en todo el país a través de sus punteros políticos. No sabemos cómo incidió este factor político en la posterior derrota de Jorge Larrañaga.
Tampoco sabemos cómo impacta en la población más carenciada la anunciada resolución de esta problemática en diez años, ya que en los asentamientos irregulares funciona un mercado informal. Una hipótesis posible es que anime a las familias más pobres a adoptar este modo de afincamiento. Voceros y asesores del Partido Nacional afirman que realizarán este programa con “velocidad de crucero”. Además se comete un error conceptual cuando se lo compara con el programa brasilero Hambre Cero, ya que este programa social es de otra naturaleza, pues no tiene la incidencia socioterritorial del “Asentamiento cero”.
No obstante, es comprobable que todo el sistema político, por omisión o por acción, tiene responsabilidad en la expansión de los asentamientos irregulares
3. Conclusiones y desafíos para el sistema político y las organizaciones sociales
La campaña electoral genera debates que enriquecen la democracia. El país, en las dos administraciones frenteamplistas, ha logrado ampliar derechos ciudadanos, despenalizar el aborto, legitimar el matrimonio igualitario y mejorar las condiciones generales en materia de empleo; incrementar la remuneración salarial y fortalecer la formalización laboral de un modo significativo. Además se ha ampliado la inversión en políticas sociales a través de sus diferentes ministerios, lo que no había ocurrido desde la recuperación de la democracia en el año 1985. En su interacción, estas medidas han contribuido a mitigar situaciones de vulnerabilidad social.
En particular, en materia urbano-habitacional, a partir del 2005 el Mvotma moderniza la Dinavi al incorporar en su estructura organizativa al Mevir, al piai, a la Anv4 y al Bhu. Se destacan, entre otros, sus programas en ejecución: garantía de alquiler para hogares de bajos ingresos; cooperativas de ayuda mutua –cuando se localizan en la ciudad intermedia–; préstamos blandos para reparar viviendas existentes y compra de vivienda usada; y la ejecución de unidades productivas desde el Mevir que permiten la radicación sustentable de familias en el medio rural. Todas estas políticas son de prevención de asentamientos irregulares.
Y en cuanto a los asentamientos irregulares, se están relocalizando desde 2005, cuando no se pueden regularizar.5 El Piai cambia su nombre por Programa de Mejoramiento de Barrios (Pmb), proyectando trabajar por áreas de precarización, reconociendo la importancia de incorporar al tejido residencial formal carenciado. Es importante tener presente que el Pmb integra significativos aportes técnicos y económicos de las intendencias departamentales y del Mides. Esta breve descripción demuestra que ante problemas complejos se responde con una batería de políticas también compleja.
Es hora de levantar la mira, el país cuenta con una institucionalidad adecuada para resolver problemas socioterritoriales. Resulta fundamental contar con la voluntad política para potenciarla. Es necesario que el Mvotma incremente sus interfaces: vivienda-ordenamiento territorial-ambiente. También resulta clave que la Opp y la Dinot6 interactúen de un modo más fluido con el Congreso de Intendentes.
Desde 2008, afortunadamente, el país cuenta con una herramienta particularmente útil para concretar buenas prácticas en el territorio: la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. Aunque lamentablemente sólo fue votada por las bancadas frenteamplistas, lo que a nuestro entender expresa que para la actual coalición rosada ser liberal en lo económico y conservador en lo político es su verdadera seña de identidad. Esta ley, entre otros atributos, les facilita a las intendencias departamentales condiciones para realizar planes, proyectos y gestiones de diferentes escalas para que las políticas sociales resulten acumulativas en el tiempo y estructurantes del territorio.
En este sentido, es urgente contar con un plan vinculante y participativo entre las intendencias de Montevideo, Canelones y San José, para atender la problemática de Montevideo y su área metropolitana inmediata. Y simultáneamente elaborar junto al conocimiento de los ciudadanos los planes zonales y de detalle del Gran Montevideo, así como de nuestro sistema de ciudades.
El breve análisis descrito, aunque está focalizado en el Gran Montevideo, se replica en numerosas ciudades del país, en particular en nuestras capitales departamentales, por tanto se requiere implementar políticas socioterritoriales informadas y de calidad a nivel nacional.
Históricamente se han cometido errores en materia de políticas urbano-habitacionales, entre otros, implementación de: conjuntos de vivienda transitorios que luego resultaron permanentes (en los sesenta y setenta); conjuntos de núcleos básicos evolutivos (en los noventa) y Techo (Un Techo para mi País) como vivienda transitoria (desde 2003). Cada política mal informada y de baja calidad que se concreta en el territorio se asemeja a una crisis de grandes proporciones, genera desolación y desamparo, que se transmiten de generación en generación. En contraposición los uruguayos nos merecemos la mejor arquitectura y el mejor urbanismo para estimular positivamente nuestra calidad de vida. Cuando se naturaliza la arquitectura y el urbanismo pobre para pobres, nuestra sociedad se encuentra con problemas socioculturales de la mayor trascendencia.
Las instituciones gubernamentales sectoriales y locales existen para cooperar y sumar recursos económicos e institucionales, pero de manera frecuente se realizan by passes con la pretensión de lograr políticas “eficaces” y “eficientes”. La propuesta “Asentamiento cero” es un ejemplo paradigmático en este sentido, ya que considera al territorio como mero soporte de actividades y no como un sujeto “que debemos conocer mejor para actuar con mejores posibilidades de éxito” y desde “el planeamiento”.
Importa aprender de los errores; a su vez en materia de políticas sociales también reconocemos antecedentes positivos, por tanto no partimos de cero. Es nuestra responsabilidad tirar el agua pero no al niño, para ello es imprescindible contar con planes, proyectos y gestiones consensuadas, informadas y de calidad que promuevan la efectiva integración social en el territorio.
* Arquitecto
1. Algunos aspectos conceptuales y los datos cuantitativos –censo 2011 y Encuesta Continua de Hogares 2012– pertenecen al artículo “Vivienda”, de Jack Couriel y Jorge Menéndez, en Nuestro tiempo número 14. Comisión del Bicentenario, Montevideo, Uruguay, 2013-2014.
2. Denominamos “Gran Montevideo” a la ciudad real, que comprende al departamento de Montevideo y zonas cercanas a su límite departamental que se encuentran en los departamentos de Canelones y San José (véase figura 1).
3. “Sociedad urbana”, de Fernando Filgueira y Fernando Errandonea, en fascículo Nuestro tiempo número 23. Comisión del Bicentenario, Montevideo, Uruguay, 2013-2014.
4. La Agencia Nacional de Vivienda reestructura las deudas problemáticas del Bhu y se focaliza en los conjuntos habitacionales existentes.
5. Cuando Jorge Larrañaga se refiere a la relocalización de asentamientos irregulares (Aparicio Saravia y Afe, 1.600 personas, 2008) en la ciudad de Mercedes, y afirma que se gestionaron “desde lo local”, está mal informado (programa radial Ruta 21, 31-VII-14). Esta compleja operación se realizó en cooperación entre la Dinavi-Mvotma y la Intendencia de Soriano.
6. Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, perteneciente al Mvotma.