El reciente brote en la ciudad de Rivera (lindera con Santana do Livramento, ciudades gemelas de 80 mil habitantes cada una) debe comprenderse en el marco de una agenda fronteriza que comenzó a esbozarse con la llegada de la pandemia y la asunción del nuevo gobierno. El auge de la pandemia en Brasil y la ineptitud de su gobierno para afrontarla han llevado la atención hacia el extremo noreste de Uruguay, porque se trata de una región especialmente integrada al país norteño y permeable a los flujos transfronterizos.
Antes del brote de Rivera hubo otros episodios relacionados con localidades de la faja fronteriza, menos pobladas: el lanzamiento del nuevo patrullaje fronterizo a cargo de las Fuerzas Armadas (16 de marzo); el ingreso a través de Rio Branco de trabajadores brasileños infectados, contratados para la construcción de una cementera brasileña en Treinta y Tres (27 de abril); la realización por parte de Asse de los primeros análisis aleatorios en las pequeñas localidades fronterizas de Isidoro Noblía y Aceguá (9 de mayo), y la aparición de dos casos en la ciudad de Artigas, que llevó al director departamental de Salud, Marcos Leonardi, a pedir el cierre parcial del puente internacional que une la capital norteña con Quaraí (20 de mayo).
La situación en la frontera con Brasil es delicada y merece atención, no hay dudas. Sin embargo, es más debatible el camino seguido hasta ahora por el gobierno para abordarla. Por un lado, parece acertada la decisión de no cerrar la frontera para los habitantes de la región (a diferencia de lo que hicieron los demás socios del Mercosur); esto puede reivindicar un espíritu integracionista e incluso federal (aunque sería deseable controlar la llegada de turistas del resto de Brasil). Por otro, es cuestionable que las principales iniciativas hasta ahora hayan sido los patrullajes militares y la búsqueda de cooperación con el gobierno central brasileño (que básicamente ha negado la pandemia).
Considerando las particularidades de esa frontera, la delicada coyuntura brasileña y la forma en que la pandemia ha afectado las políticas fronterizas en el mundo, a continuación se plantea la necesidad de explorar otras alternativas: la cooperación transfronteriza en el área de salud y la cobertura pública mediante el relacionamiento directo con gobiernos estaduales y municipales, y la profundización de los vínculos paradiplomáticos (relaciones internacionales entre gobiernos no centrales).
LAS FRONTERAS DEL MUNDO ANTE EL COVID-19. Lo fronterizo ha ganado notoriedad durante la crisis en todo el sistema internacional, no sólo en Uruguay. El giro soberanista de la política y el repliegue de la globalización, entre otros factores, explican la mayor atención que los Estados han puesto al control en sus límites territoriales. Cuando el covid-19 aún parecía ser “un problema de China”, Rusia, su principal socio mundial, cerró una de las líneas de frontera más extensa del mundo. En la Unión Europea, el retorno de los controles fronterizos intracomunitarios fue una primera señal de cómo la pandemia iba a poner a prueba al proyecto regional. Estados Unidos sólo ha concedido dos de 20 mil solicitudes de asilo recibidas en la frontera con México y esta semana anunció que no recibiría nuevas solicitudes durante los próximos meses. En Asia, miles de refugiados de la etnia rohingyá esperan ser recibidos por Malasia y Bangladesh como única alternativa para escapar al genocidio que sufren en Myanmar. En todo el planeta, cientos de miles de migrantes forzados y refugiados sufren especialmente esta crisis, al enfrentar condiciones más estrictas para su reasentamiento. En todos lados, el cierre de fronteras ha sido una de las primeras decisiones tomadas por los gobiernos.
Sin embargo, es cuestionada la implementación de la medida en forma aislada, es decir, sin integrarla a un repertorio de políticas de frontera específicamente concebidas para controlar la pandemia (las cuales, en principio, no deberían ser las mismas que para controlar el contrabando o el narcotráfico, por ejemplo).1
También se cuestiona la eficacia de cerrar las fronteras en forma continua e indiscriminada.2 De esa manera, la medida puede ser contraproducente, al provocar aglomeraciones en pasos fronterizos en condiciones que dificulten mantener los cuidados imprescindibles para prevenir el contagio. No es necesario pensar en situaciones extremas como los campos de refugiados: las aglomeraciones han sucedido en las terminales de pasajeros más coquetas del mundo, así como en cabezas de puentes internacionales de fronteras pacíficas e integradas como las uruguayas (piénsese qué sucedería si los puentes comenzaran a funcionar sólo unas horas al día, por ejemplo). Por otra parte, en estos casos de fronteras transnacionalmente integradas, la medida puede afectar las condiciones de vida de los habitantes al agravar los efectos negativos de la crisis.
Además de impedir el tránsito de personas a través de los límites internacionales, muchos Estados han avanzado, al igual que Uruguay, en la militarización de sus áreas fronterizas. Por un lado, ello refuerza el discurso bélico de la lucha contra el virus (la idea de que “estamos en guerra contra un enemigo invisible”). Por otro, permite imponer una “securitización” de la agenda fronteriza, en clave de doctrina de shock (esto es, aprovechar la crisis para introducir cambios que, en condiciones normales, serían resistidos por la sociedad).
El cierre y la militarización de las fronteras a veces acaba siendo más bien una escenificación de la protección de la población por parte del Estado; una reacción vistosa, fundamentada en la necesidad que tienen los gobiernos de mostrar que están protegiendo a su población, cuando en realidad no tienen del todo claro qué deben hacer para controlar el virus. Pero el reforzamiento de los controles en la frontera suele generar apoyo popular y promover reacciones nacionalistas, al presentar al virus como una “amenaza externa”. La frontera parece un buen lugar para comenzar un proceso de militarización basado en el argumento de la “razón de Estado”. Se ha insistido en que la pandemia renueva la idea de soberanía y el rol del Estado, abonando la emergencia del nacionalismo y el autoritarismo, pues en la frontera, elemento definitorio de la soberanía estatal, esto se hace aun más visible.
URUGUAY-BRASIL: ENTRE LA MILITARIZACIÓN Y LA COOPERACIÓN. En Sudamérica, varios países están preocupados por Brasil, donde la pandemia se torna cada día más crítica. Los presidentes de Argentina y Paraguay han descartado reabrir sus fronteras y coinciden en que la situación del país norteño es una “amenaza” para el control del covid-19 en sus respectivos países. Colombia, por otra parte, ha militarizado su frontera con Brasil, limítrofe con el estado de Amazonas, uno de los más afectados. En Uruguay, en coincidencia con la pandemia, el gobierno comienza a esbozar algunos lineamientos de una nueva política de frontera, que privilegia la militarización sobre la prevención sanitaria, y el entendimiento con el gobierno de Jair Bolsonaro sobre la profundización de los avances recientes en cooperación descentralizada, paradiplomática, con las autoridades subnacionales del sistema federal brasileño que gobiernan el territorio fronterizo (estado de Rio Grande do Sul y municipios limítrofes).3
Acerca de la militarización de la frontera, el nuevo gobierno avanzó inmediatamente en la reglamentación y el despliegue del patrullaje de la faja fronteriza por parte de las Fuerzas Armadas. El ministro de Defensa, Javier García, destacó el aporte a la emergencia sanitaria de los 2.300 patrullajes realizados en dos meses (a un costo de 550 mil horas de servicio y 5.600 dólares por día). No termina de explicarse cuál sería tal aporte, ni qué criterios se utilizan para valorar la medida como “exitosa”. Lo evidente es que hasta el momento se ha invertido y apostado mucho más a estos patrullajes (en los que ni siquiera se controla la temperatura de las personas que pasan por los retenes) que a los hisopados aleatorios de Asse en unas pocas localidades fronterizas (hasta el momento una práctica no sistemática). A partir del brote de Rivera, esto parece cambiar, y esperemos que perdure, a pesar de que se han perdido dos meses.
La medida integra un proceso más amplio de securitización de la frontera. El patrullaje está previsto por la ley 19.677 aprobada en el anterior período (durante el cual también se instalaron en las ciudades fronterizas cientos de cámaras de videovigilancia donadas por China). Además, se trata de una medida practicada desde hace casi una década por el Ejército brasileño (operaciones Ágata), que, en el marco de la pandemia y con la militarización de Brasil impulsada por Bolsonaro, ha alcanzado límites extraordinarios. A comienzos de mayo llegaron al Chuy tres batallones del Ejército brasileño y un medio local tituló “La frontera continúa militarizada por la lucha contra el coronavirus”. La nota se ilustraba con una fotografía divulgada por las fuerzas armadas brasileñas de un vehículo militar junto a la mezquita del Chuy, evocando situaciones bélicas de noticiero.4
Una semana después, en plena pandemia, El País (17-V-20) tituló “Brasil descubre tráfico de marihuana uruguaya. Sospecha que la droga proviene de clubes canábicos”. Evidentemente, hay un proceso de securitización de la frontera, más amplio que el combate al covid-19, pero al que la pandemia ofrece una ocasión propicia para que sea impulsado, alimentando el discurso nacional-militarista que llama a “cerrar filas” ante un virus concebido como una “amenaza externa”.
Con relación a la búsqueda de cooperación con Brasil, el gobierno ha comenzado por buscar un entendimiento con el gobierno de Jair Bolsonaro, como indica la etiqueta diplomática. Pero no puede desconocerse que el gobierno brasileño ha minimizado la crisis y que su caótico accionar se concentra en áreas mucho más pobladas e importantes para el país norteño. Si realmente se quiere avanzar en la coordinación de respuestas a la pandemia a ambos lados de la frontera, la apuesta debe hacerse en la cooperación transfronteriza descentralizada con el estado de Rio Grande do Sul y los municipios limítrofes (en la que recién se comenzó a trabajar esta semana). Deben tenerse en cuenta aspectos de la realidad federal y continental de Brasil: 1) muchas de las respuestas más eficaces a la pandemia en los países de dimensiones continentales gobernados por negacionistas (como Brasil y Estados Unidos) han sido adoptadas por autoridades subnacionales; 2) el total de la frontera binacional del lado brasileño corresponde al estado de Rio Grande do Sul (más grande, rico y poblado que Uruguay), con el que históricamente ya se ha avanzado en varias experiencias bilaterales paradiplomáticas; 3) la mayoría de los hospitales de las localidades brasileñas limítrofes están a cargo de autoridades subnacionales (municipales o estaduales).
Además, se trata de una región fronteriza de fluida interacción binacional, que se remonta a los antecedentes del establecimiento de los actuales límites internacionales. Se ha desarrollado al margen del Estado (desde el contrabando hasta el denominado “dialecto portugués de Uruguay”), cuando no en contra del Estado (piénsese en los hermanos Saravia luchando contra los gobiernos centrales de uno y otro lado). Sobre este trasfondo histórico, en 2002 se lanzó la denominada Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo, a iniciativa de la cancillería uruguaya, punto de partida para un nuevo abordaje en las relaciones transfronterizas.5 Sus primeros resultados fueron los permisos de residencia, estudio y trabajo para residentes en la frontera (que ahora se busca limitar).6 También surgieron de allí iniciativas de cooperación e integración en cobertura pública a través de la articulación entre gobiernos subnacionales, que permitieron avanzar, por ejemplo, en el saneamiento de localidades fronterizas. Justamente, la cobertura de salud es una de las áreas en las que la experiencia ha sido más fructífera, por ejemplo, con la creación del Comité Binacional de Integración en Salud en Rivera-Santana, que ahora se busca reflotar.7
Sin embargo, la cooperación transfronteriza descentralizada ha estado prácticamente ausente en los primeros dos meses de la pandemia. Mientras en ambos gobiernos continúe primando un enfoque centralista y militar de la frontera, será difícil avanzar en la cooperación transfronteriza en el combate a la pandemia. Sería preferible que comenzara a aflorar en el gobierno la tradición descentralizadora del pensamiento nacionalista.
Isabel Clemente es coordinadora del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).
Diego Hernández Nilson es docente e investigador del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).
1. Daniel Trilling. “Coronavirus offers an excuse to close borders. That would be a mistake”, en The Guardian, 26-IV-20.
2. Doug Saunders. “Why travel bans fail to stop pandemic. Hasty border closures invite chaos and can seed new outbreaks”, en Foreign Affairs,15-IV-20.
3. Tullo Vigevani y Débora Figueiredo Prado (2010). “Acciones y problemas de la paradiplomacia en Brasil”, en Luis Maira (comp). La política internacional subnacional en América Latina. Buenos Aires: Libros del Zorzal.
4. Tiempo de Noticias, 13-V-20.
5. Adriano Silva Pucci (2010). O Estatuto da Fronteira Brasil-Uruguai.Brasilia: Fundação Alexandre de Gusmão.
6. Margarita Navarrete (2006). Región fronteriza uruguayo-brasilera. Laboratorio social para la integración regional: cooperación e integración transfronteriza. Montevideo: Universidad de la República.
7. Mauricio Pinto da Silva (2010). Cooperação em Saúde na fronteira Brasil/Uruguai.Pelotas: Editora Universitaria Ufpel.
