Los tiempos del proceso económico no son los del calendario. El análisis de coyuntura no puede hacerse de espaldas a las determinaciones estructurales de nuestra sociedad ni de los factores institucionales más específicos. En ese marco, vale comenzar el balance analizando algunos hitos de 2015, año de comienzo del tercer período de gobierno del Frente Amplio y de definición de la ley de presupuesto quinquenal, ley que debería marcar los lineamientos generales de la política económica por cinco años.
Por primera vez el gobierno progresista se enfrentó a un escenario económico menos alentador que el del decenio anterior. La reacción fue inmediata: el presupuesto se diseñó a dos años y no a cinco, y se redobló la apuesta por incentivar la inversión privada tanto interna como externa, incrementando estímulos variados al capital –exoneraciones fiscales, subvenciones, gasto en infraestructura, entre otros–, y reforzando la apuesta al sistema de participación público-privada (Ppp). A esto se agregaron pautas salariales que desindexan el salario de la inflación para la sexta ronda de los consejos de salarios. Para 2016 se avizoraba un panorama de menor crecimiento que en 2015, y en enero se registró un aumento de tarifas por encima de la inflación. Además, en la rendición de cuentas se presentó un paquete de medidas fiscales y de recorte del gasto en rubros sociales como educación, salud y cuidados.
En la literatura de la historia económica de Uruguay existen variadas opiniones para explicar las razones del crecimiento del país. Hay quienes enfatizan en la dinámica institucional, otros en la matriz productiva, algunos en el papel de nuestra economía en la división internacional del trabajo y su condición dependiente. No obstante, todas tienen en cuenta algunos rasgos fundamentales: el carácter abierto de nuestra economía, el sector exportador como dinamizador, y la vulnerabilidad ante shocks externos.
Estas características estructurales de la economía son clave para comprender tanto la coyuntura actual como lo que ha pasado en los últimos diez años. El alza en el precio de los principales productos exportables –soja, carne, celulosa, arroz y productos lácteos– permitió aumentar la rentabilidad en esos rubros. Pero la volatilidad a la que está sujeto el modelo de inserción internacional de Uruguay –debido a su matriz productiva– genera procesos cíclicos donde se registran alzas y caídas. La dinámica de la demanda hace que las cuentas corrientes se vuelvan deficitarias, porque importamos más de lo que exportamos, y ese desbalance se salda con entradas de capital. En particular en la última década, por la baja rentabilidad de los países centrales, hubo grandes flujos de capitales disponibles y éstos fueron atraídos por la rentabilidad excepcional de los sectores antes mencionados.
La misma explicación puede usarse para comprender la actualidad: los precios internacionales de los productos que exportamos se desploman, el déficit fiscal se incrementa porque baja la recaudación y el capital no obtiene los mismos niveles de ganancia. Por lo tanto, para asegurar la acumulación es necesario ajustar.
La división internacional del trabajo y su dinámica asociada muestran cómo la problemática económica aflora tanto en aquellos países que fueron más intervencionistas –como Argentina– como en aquellos que se definieron como “el socialismo del siglo XXI” –en el caso de Venezuela–, y en otros que hicieron del clima de negocios y el viejo liberalismo económico su razón de ser, como Brasil. La violencia del ajuste que se procesa en cada uno tiene cierto correlato con la relevancia previa que tuviera la captación de renta internacional en la fase de crecimiento. Es esta misma dinámica estructural la que se manifiesta en nuestro país, y sirve el ejemplo para ilustrar cómo la política no es un epifenómeno de la economía: no es lo mismo que se plantee una “guerra económica” (con los aciertos y desaciertos del gobierno bolivariano en este punto), a que se congele el gasto público social por 20 años, se liberalice el mercado laboral y se privaticen emprendimientos públicos –como en Brasil–, o que se apliquen esquemas de ajustes severos, como en Argentina. La mayoría parlamentaria en Uruguay y el gobierno de tinte progresista han sido parte de la explicación de que el ajuste en nuestro país sea menos dramático que en otros países del continente, y debería ser un indicador de cómo con una correlación de fuerzas más favorable que la actual sería posible darle otro signo al proceso de ajuste en marcha.
AJUSTE CAPITALISTA. Comprender una dinámica de ajuste a cabalidad implica tener presentes al menos dos cuestiones relevantes. En primer lugar, los ajustes económicos traen aparejados costos políticos de envergadura, por lo tanto, nadie ajusta porque quiere. En segundo lugar, cuando acontecen pautas que flexibilizan el salario, hay aumentos tarifarios, modificaciones fiscales y recortes en gastos previstos, no es aconsejable analizarlos por separado sino intentar verlos como parte de un mismo movimiento.
En cuanto a lo primero, un escueto repaso del siglo XX puede ser por demás aleccionador. Ante el advenimiento de una crisis, José Batlle y Ordóñez inició un proceso de ajuste (con el segundo impulso reformista) que generó –en su rechazo– la fundación de la Federación Rural y el “alto de Viera”, poniendo fin a dicho ciclo político. Posteriormente, la crisis asociada a la Segunda Guerra Mundial tuvo como correlato el fin del terrismo. Más acá en el tiempo, el estancamiento económico de mediados de los cincuenta se tradujo en el comienzo del fin del ciclo neobatllista, con un gobierno colegiado que tuvo por primera vez mayoría del Partido Nacional (PN). La línea del PN era ajustar la economía con medidas liberales y reducir el rol interventor del Estado, con el fin de dinamizar la economía. Fue con la dictadura cívico-militar que se impuso un “intervencionismo reestructurador” con varias medidas liberalizantes mediante la implantación del Plan Nacional de Desarrollo. La historia de crisis y cambios de régimen tiene más ejemplos: la crisis de “la tablita” y la crisis de 2002, con el ascenso al gobierno del Frente Amplio. Esto no debe entenderse como lineal ni mecánico, la necesidad del ajuste no se traduce en una “salida única”. Lo que sí es importante remarcar es que ajustar implica ir en contra de algunos (y a favor de otros), lo que trae aparejados importantes costos políticos. Por tanto, no puede interpretarse como mera voluntad del ministro de Economía y Finanzas, y ni siquiera del Poder Ejecutivo, sino que ha de buscarse en causas estructurales más profundas. Como decíamos más arriba, nadie ajusta porque quiere, aunque esto no exime a los gobiernos de la responsabilidad de elegir quiénes pierden y quiénes ganan con esas decisiones.
En cuanto a lo segundo, analizar por separado una serie de medidas salariales, tarifarias, tributarias y presupuestarias nos hace perder la posibilidad de pensarlas como parte de un mismo movimiento. En particular, como fue comentado, desde hace ya dos años el círculo virtuoso de precios altos de los commodities y el flujo de inversiones asociadas se ha modificado. Las posibilidades de captación de renta se ven lentamente cercenadas, lo que compromete la acumulación de capital en nuestro país. Esto implica que las posibilidades de mantener un pacto distributivo entre capital y trabajo, manteniendo la tasa de ganancia, se ven paulatinamente cuestionadas por el movimiento de la realidad. En dicho marco el capital necesita avanzar contra el trabajo. Y lo hace tanto en forma directa (con pérdida de empleos y políticas que resienten las posibilidad del aumento salarial) así como de forma indirecta (recortando gasto público social o aumentando la presión fiscal sobre el salario), o inclusio mercantilizando nuevas esferas de la vida (educación, salud, etcétera, utilizando diversos mecanismos).
La disputa directa hace referencia al avance menos “mediado” del capital contra el trabajo. En criollo, tiene lugar principalmente en lo que se entiende como “el mundo del trabajo”. Nuestra coyuntura tiene una serie de identificaciones claras. En primer lugar, desde 2015 se han perdido 28.200 puestos de trabajo, siendo más drástico el proceso en la industria manufacturera, donde la cantidad de fuerza de trabajo ocupada (y el volumen de horas trabajadas) viene en descenso desde 2011.
A este proceso se suman elementos políticos bien relevantes. En primer lugar, las pautas salariales de la sexta ronda de los consejos de salarios no sólo flexibilizaron las retribuciones. Además, la negociación colectiva mostró al gobierno posicionado a favor de las patronales en la mayoría de los desacuerdos entre obreros y empresarios. En segundo término, la derecha social desarrolló una nueva herramienta para la lucha con el lanzamiento de la Confederación Empresarial de Uruguay, nucleando a más de 47 mil empresas, vinculadas a 254 agremiaciones empresariales.
En enero de 2016 las tarifas de las empresas públicas se ajustaron, tal como viene ocurriendo en los años anteriores; aquí no hay novedad. Sin embargo, éstas aumentaron por encima de la inflación pasada. Esto tiene dos consecuencias: una, reducir el déficit fiscal vía utilidades de las empresas públicas; la otra, que las pautas salariales permiten tener una mayor inflación –12 por ciento anual– y ajustes más espaciados, haciendo más barata la fuerza de trabajo y garantizando una mayor apropiación de valor por parte de los capitalistas.
La disputa indirecta refiere, principalmente, a lo que se entiende como el “salario social neto”. El término “indirecta” hace referencia a que está fundamentalmente mediada por el Estado en su rol de agente económico. En este sentido, importa tanto cuánto, cómo y de quiénes se extraen los recursos fiscales como cuánto, cómo y en quiénes se gastan.
Como parte de la estrategia de reducción del déficit fiscal hubo una serie de anuncios en mayo de este año relacionados con cambios en la estructura tributaria, entre los que se destacan modificaciones en los porcentajes de aporte del Irpf y el Iass para las franjas de mayores ingresos y la reducción del Iva para las compras por medios electrónicos; estos cambios comenzarán a regir a partir del 1 de enero de 2017.
El ajuste siguió avanzando con la rendición de cuentas presentada en junio al Parlamento, en la cual se propone postergar gran parte del gasto público social previsto para 2017.
En cuanto a la pata tributaria, las modificaciones tienen algunos matices con los ajustes a los que estábamos acostumbrados. Si bien el grueso recae sobre rentas del trabajo, también se tomaron medidas para aumentar la recaudación sobre el capital. Asimismo, el aumento de la tributación sobre los salarios se hizo de forma tal que el peso no recae en los más bajos. De cualquier modo, investigaciones recientes dan cuenta de que el capital tiene una participación muy alta en los ingresos socialmente generados. Según demuestra un estudio del economista Jorge Notaro (2016), las rentas de capital representan un 20 por ciento del Pbi, y cuando se intenta sumar a este dato la evasión y la elusión tributarias, la cifra escala al 30 por ciento. A su vez, el mismo estudio calcula la presión tributaria para el capital en el entorno del 10 por ciento de las ganancias, lo que demuestra que existe margen para que parte del ajuste recaiga sobre los capitalistas, decisión que optaron por no tomar.
Por el lado del gasto, se hicieron recortes en los aumentos previstos para educación, salud y el Sistema de Cuidados. Si bien, tras la negociación parlamentaria, fueron menores a lo anunciado, es importante destacar que educación y salud, a lo largo del siglo XX, fueron los dos componentes de gasto público social que más se ajustaron en escenarios de crisis económica. Por tanto, si la desaceleración actual ya implicó el recorte de los aumentos previstos, no es de extrañar que se efectúen ajustes más severos en caso de complicarse aun más la situación económica.
Sin dudas la mejor noticia que nos traía esta rendición era el anuncio de modificaciones en la Caja Militar. En 2015 el aporte de Rentas Generales a las jubilaciones y pensiones militares ascendió a los 400 millones de dólares; esta contribución sirvió para sustentar que coroneles del Ejército y la Fuerza Aérea y capitanes de navío reciban jubilaciones que superan los 100 mil pesos mensuales y se retiren a baja edad. De hecho, son las jubilaciones de los altos mandos las responsables del 90 por ciento de ese déficit (véase Brecha, 2-VI-16 y 29-VI-16). Lamentablemente, tras un brutal lobby militar en contra, no se conoce el proyecto de modificación aún y, según declaraciones de Constanza Moreira, a la fecha no habría condiciones para votarlo positivamente en el Senado.
MERCANTILIZÁNDOLO TODO. Además del proceso de desvalorización de la fuerza de trabajo, el capital avanza mercantilizando todas las esferas de la vida o apropiándose de los bienes comunes. Esta forma de avance del capital, de larga data en el capitalismo y asociada a la “acumulación originaria”, continúa siendo una buena herramienta para comprender nuevas formas de avance del capital. Un ejemplo típico es cómo el ocio ha sido acaparado desde los años ochenta y de forma creciente por la “industria del entretenimiento”.
Mientras que en los ochenta y noventa la oleada privatizadora para los países latinoamericanos tenía un discurso que planteaba quedarse con buena parte del Estado, actualmente nuestro país encierra una lógica un tanto diferente. La nueva lógica mercantilizadora (que en el mundo existe desde los ochenta) utiliza al Estado como garante de renta y mitigador del riesgo de la inversión. Esto puede verse en el proceso de avance sobre los recursos naturales (aumentando su degradación), en algunas modalidades que son más recientes en nuestro país, como la ley de participación público-privada (que mercantiliza parte de los servicios educativos y sanitarios), los liceos públicos de gestión privada, o la privatización de parte de la generación de energía eléctrica, entre otros.
Ante la necesidad de atraer capitales y motivar la inversión, el gobierno apuesta fuerte a este tipo de operaciones. La modalidad de participación público-privada (Ppp) es un hecho en la educación: ya está en curso la licitación para la construcción del primer lote de 15 Caif y 44 jardines de infantes de la Anep. Para el segundo semestre del año que viene se prevén más: escuelas de tiempo completo, liceos de tiempo completo y gimnasios. La última licitación abarca polos educativos, liceos y escuelas, y se prevé para el segundo semestre de 2017.
PERSPECTIVA. Para 2017 la mayor certeza que puede tenerse es la incertidumbre, en un contexto global donde las derechas vienen en ascenso tanto en lo político como en lo económico. El anuncio de un paquete de políticas proteccionistas (además de xenófobas y machistas) de Trump, más el Brexit de Gran Bretaña, podrían significar grandes cambios en cuanto a los patrones de comercio mundial y el destino de las inversiones productivas. La preocupación central está en la posibilidad de que esta tendencia se acentúe y sucedan nuevos cambios en la división internacional del trabajo y la estructura productiva mundial.
En términos comerciales, nuestro país tiene el foco puesto en lo que suceda con China y los países de la región, en particular los del Mercosur. El intercambio con China es medular, debido a que el aumento en la demanda de los bienes que produce Uruguay ha alentado la expansión exportadora y nuestro crecimiento en la última década. También es importante tener en cuenta que con ese país existe un vínculo asimétrico, del tipo centro-periferia: China nos compra materias primas y alimentos, y nosotros le compramos bienes manufacturados. Cuestión de suma relevancia para analizar qué efectos podría tener un posible tratado de libre comercio de nuestro país con el gigante asiático.
El vínculo regional encierra otro tipo de interés para Uruguay, dado que el comercio con la región no se basa en el patrón comercial anterior sino que permite la exportación de bienes manufacturados. No es totalmente claro que se espere el comienzo de sendas de crecimiento luego de los duros ajustes registrados en Argentina y Brasil y dado el clima de inestabilidad política que ambos países viven. Algo parecido puede decirse de Venezuela, que ha sido un importante socio de nuestro país en diversas áreas.
Por otra parte, en Uruguay no están claros los caminos. Por un lado, se esperaba que el enlentecimiento de 2016 fuese mayor de lo que terminó siendo, por eso se han corregido al alza los pronósticos del Pbi. La posible instalación de una tercera planta de celulosa (que se encuentra en plena negociación) supondría una profundización del modelo de crecimiento vivido hasta ahora. Por un lado, reforzaría la dependencia del financiamiento externo para dinamizar la estructura productiva, y además consolidaría el patrón de inserción en el comercio internacional con la venta de commodities de origen agrícola. Por otro lado, implicaría un impulso a la demanda agregada que daría oxígeno a las variables macroeconómicas más relevantes. De todas formas, de realizarse las obras de infraestructura requeridas (vías de tren, carreteras) mediante la opción de las Ppp (como fue anunciado en su momento), se profundizará la mercantilización de áreas que antes estaban a cargo del Estado.
Por último, el nuevo año de discusión en materia de rendición de cuentas volverá a colocar arriba de la mesa temas como el rol del Estado para asegurar servicios que den cuenta de mejoras en la calidad de vida de la población, como la educación y la salud. De continuar la tendencia hacia el ajuste volverá a contraponerse la visión del gasto público social como instrumento de política social y de desarrollo, a la visión que históricamente ha imperado, que lo concibe como un instrumento para el equilibrio de las cuentas públicas.