Pero uno se podría preguntar si es a ello a lo que se refiere la gratuidad de la enseñanza, o es a no solicitarle el pago de una matrícula a los que realizan estudios terciarios en el sistema de educación pública. En concreto la Universidad no cobra matrículas para realizar estudios de grado. Uno podría preguntarse si la Universidad no transgrede la ley cobrando matrículas en los posgrados. En realidad no lo hace, la ley 16.226, de 1991, votada durante la administración del presidente Luis Alberto Lacalle, dice en su artículo 407: “Facúltese a la Universidad de la República a cobrar matrícula a sus estudiantes que se hallen en condiciones de abonarla”.
Este es seguramente el fundamento jurídico a partir del cual muchas facultades (no todas) cobran matrícula en todos o casi todos sus posgrados. La Facultad de Ingeniería, la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración y la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, entre otras, prácticamente cobran una matrícula a todos sus estudiantes de posgrado.
Ello, quizás –no soy jurista y por lo tanto no lo afirmo–, deja a la Universidad en infracción con respecto al artículo 71 de la Constitución, que se refiere a la gratuidad de la enseñanza.
¿Entonces por qué la crítica de los profesionales al Fondo de Solidaridad por tener que hacer una contribución especial para becas? A los efectos de justificar esta crítica se ha sostenido que la contribución al Fondo de Solidaridad es una “matrícula diferida”.
Por tres razones este argumento es erróneo: a) porque matrícula es sinónimo de inscripción y obviamente no existe una “inscripción diferida”; b) porque las matrículas se cobran para ayudar a las instituciones que imparten educación a solventar sus gastos, sea para traer a un docente del exterior, para pagar los materiales que se utilizan en los cursos o para colaborar en el financiamiento de la institución; la contribución que se realiza al Fondo de Solidaridad es para dar becas y no para dar cursos, y no es para financiar ninguna actividad o infraestructura universitaria; c) además, porque la Suprema Corte de Justicia ya se expidió dos veces sobre esta temática en la sentencia 235/997 resuelta por unanimidad, y en la sentencia 215/201,6 que transcribe textualmente el texto de la sentencia anterior vinculada a la gratuidad de la enseñanza. Allí se dice: “En cuanto a la alegada infracción al artículo 71 de la Constitución vigente, no es de recibo, porque contiene una norma programática que fija un principio, un propósito o una aspiración, que la norma impugnada no desconoce. En efecto, en la especie no se grava la escolaridad que permanece gratuita sino el ulterior disfrute económico de la enseñanza acaecida”.
La contribución especial que se paga al Fondo de Solidaridad es por lo tanto un tributo que nada tiene que ver con una matrícula, es un tributo y punto.
SOBRE LA SOLIDARIDAD. Aclarado el punto referido a la gratuidad, la pregunta es si es justificable que se les cobre una contribución especial a los profesionales en nombre de la “solidaridad”.
De lo anterior, de los dichos del rector sobre que toda la sociedad paga los gastos y sueldos universitarios, y de la gratuidad de los estudios de los profesionales públicos a nivel de grado, queda claro que la sociedad en su conjunto le ha pagado los estudios a los profesionales que se formaron en la Universidad pública. ¿Ello no genera a los profesionales una deuda con la sociedad? ¿Es posible negarse a esta evidencia?
El fundamento que le dio el doctor Juan Andrés Ramírez a la ley de creación del fondo fue el de la solidaridad intergeneracional, es decir, el principio por el cual se financia el sistema clásico de la seguridad social, en la cual los activos financian a los pasivos que han sido activos. La modificación –genial a mi entender– que hizo este jurista, al fundamentar la ley del fondo en la solidaridad intergeneracional, es que la solidaridad en este caso se da entre activos que financian a los pasivos, porque son estudiantes, pero para que puedan ser activos en el futuro, es decir transformarse en profesionales. Y los beneficiarios de las becas son aquellos que sin este apoyo económico no podrían seguir estudiando.
Esta es la razón de por qué se les exige una pequeña contribución a los profesionales –602 pesos mensuales es la mayor de ellas–, para apoyar con un programa de becas a los estudiantes de bajos ingresos. El fundamento de la solidaridad corresponde por lo tanto a la deuda social que los profesionales tienen con la sociedad, que, gracias a su aporte económico, les permitió realizar sus estudios gratuitamente. Y con ello se distancia de la idea de ejercicio profesional como fundamento de las becas. A su vez, complementa el principio de la gratuidad de la enseñanza como mecanismo para que todo el que quiera pueda continuar sus estudios terciarios, ya que la aplicación de este principio no alcanza para que todo ciudadano que quiere continuar sus estudios a nivel terciario pueda hacerlo, porque cuando se tienen bajos ingresos las exigencias económicas presionan para abandonar los estudios.
Una pregunta que queda por hacer es si esta carga de la contribución que alcanza a 602 pesos por mes es globalmente excesiva para los profesionales.
Para aproximarnos al tema es necesario ver cómo se insertan los profesionales en la estructura social uruguaya.
Éstos aparecen fuertemente representados en las siguientes clases y subclases. En la clase de los grandes empresarios representan el 44,60 por ciento. En la subclase de los técnicos y profesionales, el 67,70 por ciento. En la subclase de los directivos de la alta burocracia empresarial, el 68,90 por ciento. En la subclase de los directivos de la alta burocracia estatal, 79,70 por ciento. En la subclase de los asalariados semiautónomos profesionales estatales, el 93,80 por ciento. En la subclase de los asalariados semiautónomos profesionales privados, el 85,20 por ciento. En todas estas clases o subclases la mayoría de los ingresos se encuentran entre el 40 por ciento (cuarto y quinto quintil) de los más altos del país.
Estas cifras pueden alimentar aquellas posturas que quieren abandonar el principio filosófico que orienta el artículo 71 de la Constitución imponiéndole una matrícula a los estudios universitarios, al sostener que la gratuidad de la enseñanza a este nivel no es distributiva. Se benefician de la gratuidad las clases y subclases más pudientes de la sociedad. Pero si se cobrase matrícula, muy posiblemente el efecto de la enseñanza terciaria sería aun menos distributivo de lo que es en la actualidad. Es por ello que un poderoso sistema de becas solidarias es esencial para que se compensen los efectos regresivos en la distribución que puede generar una educación elitista, ya que permite de alguna manera cierta movilidad social ascendente basada en los esfuerzos individuales de las personas. Seguramente no estamos en la época de M’hijo el doctor, de Florencio Sánchez, pero sigue siendo un mecanismo de ascenso social a nivel individual y con ello un mecanismo de alivio de las tensiones sociales e incluso económicas. En Chile, por citar un ejemplo, las personas y las familias se tienen que endeudar con los bancos para que los jóvenes puedan cursar estudios terciarios, y como producto de ello se generan continuamente tensiones y conflictos que incluso llevan a la emigración de los estudiantes que buscan continuar sus estudios en países menos exigentes a nivel económico, entre otros el nuestro.
También tenemos la convicción de que es muy bueno que las clases y subclases altas o medias tengan un fuerte componente de profesionales. En última instancia es muy bueno que los que toman las decisiones estratégicas del país tengan un nivel educativo alto y muy alto. Es por ello que, de las cifras dadas anteriormente, es preocupante que los grandes empresarios tengan en sus filas solamente un 44,60 por ciento de profesionales. Esto es posible porque todavía en Uruguay no hay un auténtico mercado de capitales, y para ser un gran empresario alcanza muchas veces con sólo haber heredado la empresa de los padres.
Para su desarrollo, nuestro país requiere una creciente cantidad de profesionales, aunque ello suponga una mayor competencia entre ellos para alcanzar puestos de responsabilidad. La educación no debe concebirse como un mecanismo de generación de renta sino como un medio para potenciar a nuestras fuerzas activas a que tomen mejores decisiones en favor de todos, cohesionando a la sociedad a través de la solidaridad. Sólo representan el 17 por ciento de los activos del país.
¿No es de justicia, entonces, pedirles a los profesionales que honren su deuda social con la sociedad uruguaya? ¿No queda claro que la educación, en la inserción de la estructura social y en el nivel de ingreso que reciben, juega un papel fundamental? ¿Y que ello no debe percibirse como una carga sino como una contribución para que todos nos beneficiemos de ella?
Somos conscientes de que hay profesionales que se encuentran en otras clases y subclases y que, además, sus ingresos son inferiores y a veces muy inferiores a los descritos anteriormente. Y estos casos deben ser tomados en cuenta en una política solidaria. De alguna forma, la ley que regula el Fondo de Solidaridad ha buscado contemplar muchas de estas situaciones, por ejemplo la de los profesionales jóvenes, y se ha incrementado el mínimo no imponible para exonerar, aunque seguramente todavía es posible mejorar la ley.
Aun así la desigualdad en la distribución de los ingresos en la sociedad es mucho mayor que la existente entre los profesionales. Y además las posibilidades de inserción en la sociedad son mucho más favorables a los profesionales que a cualquier otro ciudadano. Ello también forma parte de la deuda social y debe ser tenido en cuenta en la exigencia de la contribución al Fondo de Solidaridad.
Sin embargo, lo que se escucha de una enorme cantidad de organizaciones profesionales es una suerte de coro de voces disonantes que no quieren pagar la contribución. Sea porque consideran que ataca la gratuidad de la enseñanza o porque debería ser voluntario. Sea porque se quiere que sea una suerte de adelanto del Irpf –es decir, que se diluya en éste– o porque se considera que debería incorporarse al presupuesto de la Universidad de la República, es decir que lo pague toda la sociedad. Todas estas posturas tienen en común el no querer pagarlo, e ignoran la importancia de las becas para los jóvenes de familias de bajos ingresos que quieren seguir estudiando en este país financiado con un aporte directo muy moderado.
A mi entender no se puede negar la deuda social que tienen los profesionales egresados de la Universidad de la República y de las otras instituciones públicas que imparten enseñanza. Y, por lo tanto, no es de recibo la defensa corporativa de los profesionales, porque este colectivo es excesivamente heterogéneo tanto en su inserción en la estructura social como en el nivel de los ingresos que perciben sus integrantes.
RESULTADOS. Sería injusto con los profesionales dar los argumentos expuestos para defender la contribución especial que creemos que deben aportar, si no diésemos algunos resultados del balance.
El presidente Tabaré Vázquez, en su balance de los dos años de su gestión, señalaba que 54 por ciento de los estudiantes universitarios eran hijos de no universitarios. En una mirada convergente, el rector de la Universidad señalaba que, a diferencia de los distintos subsistemas educacionales, la matrícula universitaria sigue aumentando.
Sin lugar a dudas las becas del Fondo de Solidaridad juegan un papel central para que ello suceda. El 97 por ciento de los padres y el 93 por ciento de las madres de los becarios no son universitarios. El 31 por ciento de los padres y el 27 por ciento de las madres solamente tienen educación primaria.
El Fondo de Solidaridad ha dado más de 110 mil becas a lo largo de su historia. Unas 57 mil fueron otorgadas durante los siete años en el que me tocó ser su presidente honorario. Esto supuso un 40 por ciento de aumento en el número de becas. En este período la población de becarios fue creciendo año a año; hoy se están otorgando 8.232, la mayor cantidad de becas que dio la institución en toda su existencia. Es importante señalar que este aumento se debe fundamentalmente al crecimiento de la demanda de becas, en 2016 se recibieron 11.154 solicitudes y 14.175 en 2017.
En materia de la eficiencia de las becas, podemos indicar que durante los últimos tres años 17 por ciento de los egresados universitarios fueron en algún momento becarios del Fondo de Solidaridad. Este porcentaje es muy importante, porque se estima que aquellos estudiantes que pueden acceder a becas del fondo son aproximadamente el 9 por ciento de la matrícula universitaria. Estos datos sugieren que el rendimiento de los becarios es superior al de los que no lo son, pese a las carencias culturales que pueden tener por su origen social, en función de los datos señalados anteriormente.
Me es grato señalar que, durante los siete años de mi presidencia, se recibieron 7.260 profesionales becarios, y ello significó un 77 por ciento de crecimiento de punta a punta en los egresos. Este dato debería ser relevante para las cajas profesionales, ya que estos nuevos egresados serán sus futuros contribuyentes.
El 72 por ciento de los becarios son mujeres y el 28 por ciento hombres. En cuanto a su distribución en el territorio, 84 por ciento de los becarios son del interior del país, jóvenes de los 19 departamentos. El esfuerzo de descentralización que siguió el fondo, acompañando la política de descentralización de la Universidad, dio sus frutos. En 2016 en Salto hubo 781 becarios (10 por ciento de la totalidad de éstos), en Paysandú 646 (8 por ciento), en Maldonado, Treinta y Tres, Lavalleja y el resto del país 293 (4 por ciento). En Tacuarembó y Rivera 177 (2 por ciento). Sin lugar a dudas en lugares como Salto, Paysandú y Tacuarembó-Rivera, el peso de los becarios es muy importante en las matrículas totales de cada centro de estudio. Estos centros logran retener a muchos jóvenes que posiblemente migrarían a Montevideo si no hubiera centros de estudio terciarios y no existiese el sistema de becas del fondo. El fenómeno de la permanencia de un importante contingente de jóvenes en algunas capitales del Interior les está cambiando la imagen y dinámica muy rápidamente y de forma constante.
Un efecto secundario complementario de este fenómeno, pero no menos importante, es que los montos globales de las becas en las ciudades universitarias del Interior tienen un impacto muy importante en la economía local, en lo atinente al mercado de vivienda, de alimentación, de venta de libros y otros materiales de estudio, de transporte, etcétera. En Salto se vertieron 47.281.040 pesos en 2016, en Paysandú 39.639.120 pesos, en Rocha, Maldonado, Treinta y Tres y Lavalleja 11.703.360 pesos, y en Tacua-rembó-Rivera 10.340.640 pesos en el mismo período. Las becas del fondo han tenido un doble papel de tipo redistributivo, de grupos de mayores ingresos hacia grupos de menores ingresos y también desde el centro al interior del país.
Con todo ello, consideramos que el sistema de becas del Fondo de Solidaridad juega un papel muy relevante como política activa de educación que necesariamente debe complementarse con otras políticas estructurales en este campo. Pero además juega un papel central en cuanto a la retención de jóvenes en el interior del país, e incluso un papel importante en otras formas de distribución de la riqueza en el territorio.
* El autor de este artículo es el ex presidente de la Comisión Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad.