En Uruguay, alineado al desarrollo de la mayor parte de América Latina, se consolidó en los noventa un modelo social y económico que hemos denominado liberal, aperturista, concentrador y excluyente (Lace).1 Su base comenzó a construirse en los setenta, años en los que hubo una profunda redistribución regresiva del ingreso. Con los gobiernos frenteamplistas, también en sintonía con los cambios que estaban produciendo otros gobiernos de la región, se inició un proceso para revertir este modelo, con el desarrollo de otro, regulador y distributivo, caracterizado por una fuerte presencia del Estado. En los últimos 15 años hubo importantes procesos distributivos. Con la victoria electoral de la llamada “coalición multicolor” está en ciernes un proceso de deconstrucción y de regreso al espíritu Lace.
La política pública del próximo quinquenio tendrá tres definiciones centrales: la ley de urgente consideración (Luc), la ley de presupuesto y las pautas del Poder Ejecutivo para la negociación salarial 2020. Aún no conocemos las características que tendrá el presupuesto, pero la insistencia en ahorrar 900 millones de dólares da la pauta de un modelo excluyente, dado que, como he demostrado en distintos momentos, no hay manera de ahorrar dicha magnitud sin tocar el gasto social sin un efecto concentrador. Veamos, a continuación, cuáles son los contenidos de la Luc teniendo en cuenta que, como todo borrador de proyecto de ley, puede sufrir cambios.
LA REGLA FISCAL. Es evidente que la reducción del gasto público en 900 millones de dólares tiene su correlato en la regla fiscal. Más allá de que la metodología para calcular el balance estructural y el crecimiento potencial de la economía vendrán en la ley de presupuesto, es claro que la definición no es neutra ni un tema de “economistas independientes” (si los hay), sino un asunto de economía política. Esto, porque el diseño de cualquier presupuesto debe tener en cuenta los impactos de un gasto actual en los ingresos futuros. Por ejemplo: es claro que una política de subsidios a sectores de la población o de mejora de salarios y jubilaciones mínimas tiene un efecto de gasto en el año cero, pero cuando esas personas destinan su dinero a la compra de bienes los ingresos aumentan a través del Iva. Además, el hecho de que las empresas vendedoras mejoren su situación seguramente impactará sobre el empleo y aumentará las contribuciones a la seguridad social.
Con una regla fiscal no habríamos creado, por ejemplo, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo ni el programa de asistentes personales. En la reforma de salud no habría sido posible el ingreso de los jubilados. Lo hicimos a cuenta de un déficit financiable y sostenible, y el rol que estas políticas tuvieron en la reducción de la desigualdad ha sido notorio. En nuestra opinión, la regla fiscal no tiene otro objeto que fundamentar la limitación del gasto.
LA DESINCLUSIÓN FINANCIERA. Eliminar la obligatoriedad del pago de salarios y honorarios a través de la inclusión financiera genera dos problemas que, con anterioridad a la ley, eran muy comunes. Por un lado, el riesgo de procesos de informalidad es mucho mayor; por otro, en la puja desigual de poder entre empleador y empleado, este último queda desamparado, ya que debe aceptar las condiciones y el método de pago que se le impone. Esta medida va a tener efecto en sectores de la población que en estos 15 años han sido muy protegidos, como el rural, el doméstico o el comercio minorista. Por otro lado, al flexibilizar los pagos con dinero en efectivo en las grandes transacciones se vuelve a poner en el tapete el riesgo del lavado de dinero y otras situaciones similares.
LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y EL ROL DEL ESTADO. Aquí se abre un proceso que deberemos analizar paso a paso, pues habla de reestructuras de organismos públicos que todavía no sabemos cuáles serán. A esto se agrega la limitación de que cada tres vacantes haya un solo ingreso, lo que puede ser muy perjudicial, porque la historia ha mostrado que estas reglas generales impactan sobre la eficiencia. Puede haber lugares en que esta medida sea viable, pero en otros puede significar el deterioro del servicio y de la atención al ciudadano.
Por otra parte, el anteproyecto de ley abre un amplio campo de limitaciones a las empresas públicas y otorga un mayor poder a los organismos reguladores (la Ursea en el caso de la energía y el agua, y la Ursec en el caso de las comunicaciones). Propone ir a un proceso de mayor competencia, sobre todo en el terreno de las comunicaciones, y pone en riesgo que el largo proceso de desarrollo tecnológico continúe siendo inclusivo. De aprobarse el texto en su redacción actual, muchas de las inversiones que ha hecho el Estado a través de Antel serán usufructuadas por un competidor, sin los gastos fijos que implicó la inversión. Es el caso, por ejemplo, de la red de fibra óptica.
Pero más que nada es evidente que, desde hace largo tiempo, los partidos tradicionales han procurado limitar el alcance de Ancap. Ahora, la intención vuelve con la desmonopolización del mercado de hidrocarburos. Se argumenta que es para reducir el precio final de los combustibles y dar más competencia al mercado. En cuanto a lo primero, para afirmarlo, se utiliza como base el precio de paridad de importación (Ppi) que publica la Ursea,2 que presenta varios errores que resumo a continuación.
El primer error es que estos informes comparan precios internos y de Ppi por productos, como el de la nafta y el gasoil. Quienes trabajan en este tema saben que el producto de la refinación es un mix de diferentes bienes, variados combustibles líquidos y gases, que no pueden obtenerse de manera separada y, por lo tanto, las comparaciones deben realizarse sobre el conjunto de esa mezcla de producción y no sobre productos aislados, como la nafta y el gasoil. Además, existen productos de Ancap que presentan precios internos por encima de los precios de paridad, mientras que otros están por debajo. Incluso si miramos este proceso con un horizonte temporal más largo, podemos ver un proceso de convergencia entre los precios internos y los de Ppi, tanto en unos como en otros. Y esto tiene que ver con el hecho de que la producción de combustibles es una política pública con subsidios cruzados, como el del supergás. Este razonamiento vale para la decisión de liberalizar tanto la producción e importación como la distribución. ¿Alguien se ha preguntado por qué Uruguay tiene, a diferencia de otros países, similar precio de la nafta a la salida de la refinería y a 500 quilómetros? La respuesta es: porque el flete es subsidiado por Ancap. ¿Alguien cree que un privado haría el subsidio? No.
El segundo gran error es creer que con la desmonopolización de los hidrocarburos nos dirigiríamos a un mercado de competencia perfecta. En cualquier rubro predomina la competencia imperfecta, y en los combustibles todavía más, porque forman parte de las estructuras oligopólicas dominantes. La idea de que las “ganancias” de la desmonopolización irán al consumidor no tiene fundamento. Las ganancias irán a las empresas oligopólicas.
LA EDUCACIÓN. Justamente, aquí están los aspectos mercantilizadores y concentradores. Hay una clara decisión de cambiar la estructura de poder, con un incremento sustantivo del poder del Mec respecto a los organismos autónomos en la definición de las políticas educativas. A esto se suma: la eliminación de los consejos desconcentrados –y con ello la participación docente– y de la restricción en los convenios internacionales, que impide que estos puedan tener carácter mercantilizador; el pasaje de las reválidas de la Udelar al Mec; la sustitución del carácter universitario de la formación docente por un procedimiento voluntario dependiente del Mec.
Es grave la creación de una especie de segundo estatuto del funcionario al que se ingresa por adhesión (cooptación, diría yo), a partir del cual se darían los incentivos económicos y, como contrapartida, se flexibilizarían varios de los mecanismos de la función docente.
SEGURIDAD. Un modelo privatizador y concentrador requiere de una política de seguridad diferente. Este es el objetivo de un capítulo que supera el centenar de artículos, que incluyen una visión que los uruguayos hemos rechazado más de una vez y que la evidencia mundial ha demostrado que es ineficiente. Se sustituye la estrategia de seguridad y convivencia que hemos desarrollado en estos 15 años por otra exclusivamente de seguridad. El fortalecimiento de las medidas en este plano demuestra una mirada punitivista: se aumentan las situaciones en las que los policías pueden alegar legítima defensa; se aumentan las penas, incluso para los adolescentes; hay notorias restricciones en el uso de los espacios públicos y se incrementan los casos de acción policial, que incluyen manifestaciones públicas.
CONCLUSIONES. Es claro que podemos definir la Luc como una propuesta punitiva, privatizadora y concentradora del poder, del ingreso y de la riqueza. Que deja atrás un modelo regulador, de contención y protección social, distributivo e incluyente. Se retorna a un modelo liberalizador que apuesta al mercado en todos sus términos.
Dejo para el final el artículo 349, a través del cual el Poder Ejecutivo pretende imponer restricciones al derecho de huelga. Por la tradición que la protesta social tiene en Uruguay, esperemos que esta norma no se incluya en la versión final.
1. Crecimiento y exclusión, Daniel Olesker, Trilce, Montevideo, 2001.
2. Para el análisis que sigue, tomé como referencia un documento del economista Mauricio Zunino preparado para Fancap.
