Cuando el norte es el norte, la región importa poco y ser occidental es clave. El Mercosur no será una prioridad para Brasil, dijo Paulo Guedes, el futuro ministro de Hacienda de Jair Bolsonaro. Aunque menos central desde los tiempos de Dilma Rousseff, el regionalismo funcional a la estrategia de posicionamiento global autónomo de Brasil parece estar condenado a quedar de lado o reducido al eje económico comercial en la más alentadora de las hipótesis.
El presidente estadounidense, Donald Trump, por su parte, señaló que trabajaría estrechamente con su par brasileño en asuntos comerciales y militares, los dos componentes centrales del hard power de la política internacional. El soft power estadounidense continuará siendo bien recibido en el Brasil de Bolsonaro, que se alinea con valores occidentales, en particular una parte significativa de las elites brasileñas, aquellas que en el siglo XIX enviaban a sus hijos a estudiar en Coimbra, que luego los enviaron a París y posteriormente a Estados Unidos. Un indicio más del complejo del vira-lata que el dramaturgo Nelson Rodrigues construyó conceptualmente para hablar del lugar de subalternidad voluntaria en que se posiciona el brasileño. La orientación de la política exterior brasileña en el futuro gobierno parece dar la espalda a la región y privilegiar a los aliados del mundo desarrollado. El Brasil de Bolsonaro no será otra cosa que el “extremo occidente”.
La ideología, la no ideología, “ellos” y “nosotros”. En su discurso posvictoria, el futuro presidente nombró a un único ministerio: Relaciones Exteriores. En su propuesta programática, en el apartado “O novo Itamaraty” señala que abandonará el sesgo ideológico de la política exterior brasileña y que Brasil debe alejarse de las “dictaduras asesinas” y acercarse a las “democracias importantes”: Estados Unidos, Israel e Italia. El discurso parece emitirse desde un lugar aséptico, desde un lugar “aideológico”. Ese no lugar justifica una política exterior en clave de un interés nacional único y ajeno a las disputas políticas. La política exterior de Bolsonaro niega la política y todo lo fundamenta desde el pragmatismo, sin embargo, su discurso es profundamente ideológico: contiene sentidos, conceptos y concepciones de cómo funciona y debe funcionar el sistema internacional. Desde guiños intervencionistas sobre la Venezuela de Maduro hasta el énfasis comercialista de la política exterior, se fundamentan desde una noción pragmática que niega la política.
Entre el hombre de Davos y el Trump de los trópicos habrá apoyos políticos condicionantes. Sin embargo, como muestra una investigación en curso que realizamos con Gerardo Caetano y Carlos Luján, parece haber “dos Bolsonaros” a la hora de pensar la futura política exterior brasileña. Consultados 64 profesores e investigadores especialistas en la materia, de prestigiosas universidades de Brasil, la imagen que se proyecta de Bolsonaro es bifronte.
La primera es la que aporta la impronta de su ministro de Hacienda, Guedes, un Chicago boy que apuesta a la desregulación y la flexibilización, a la apertura, el libre comercio y la bilateralización de la agenda exterior brasileña. La imagen es la de una derecha a favor de la globalización, como ha caracterizado José Antonio Sanahuja (2018),1 plasmada en el arquetipo del Foro Económico Mundial de Davos.
La segunda imagen es la de una derecha desconfiada y opositora a la globalización. Un nuevo patriota, una especie de Trump de los trópicos. Su gabinete tendrá figuras militares que en algunas instancias han dejado entrever posiciones cercanas a la tradición nacional desarrollista brasileña. El general Augusto Heleno, ex comandante militar de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití (Minustah), será el ministro de Defensa. Y el general Oswaldo Ferreira, quien dirigió el Departamento de Ingeniería y Construcción del Ejército, que lideró la elaboración programática en infraestructura y ambiente, se perfila en la cartera de Transportes, Puertos y Aviación Civil.
Si se observa el Congreso, el panorama nos hace pensar en tensiones entre propuestas liberales e intereses de los lobbies que son representados en el Legislativo. Los ruralistas, una de las bancadas centrales en el apoyo a Bolsonaro, tienen intereses que pueden impulsar políticas proteccionistas. Esto hicieron el 10 de octubre de 2017 cuando lograron que el ministro de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento, Blairo Maggi, suspendiera por tiempo indefinido la importación de lácteos desde Uruguay. El Frente Parlamentario de la Agricultura representa los intereses del agronegocio brasileño, que genera un cuarto del Pbi de este país. La “bancada do boi”, junto a las de la “Biblia” y la “bala” serán claves en el apoyo parlamentario para la agenda conservadora del presidente.
Los intereses ruralistas podrán ser problemáticos para los intereses comerciales de Uruguay. Es factible esperar liberalización comercial con los países desarrollados, pero no necesariamente estaremos libres de acciones proteccionistas que sean resultado de los intereses presentes en el Parlamento.
Antirregionalista, con un programa doméstico neoliberal, propone bilateralizar la agenda de la política exterior brasileña. Conservador en lo social, es de esperar que proyecte una mirada restrictiva en relación con la inmigración, una posición soberanista que podrá impactar en sus posicionamientos en relación con los estándares internacionales en temas de derechos, y que afectará el compromiso de Brasil en la agenda ambiental global.
El presidencialismo de coalición brasileño nos dará parte de la respuesta. El futuro gabinete y sus apoyos parlamentarios condicionarán la política exterior brasileña de los próximos años; entre el perfil de los hombres de Davos y el de los nuevos patriotas estará el posicionamiento. Podrá ser diferenciado en dimensiones, equilibrado en tendencias o un campo de disputa. Ideas, intereses e instituciones moldearán la política exterior brasileña que se viene.
De la búsqueda de autonomía al alineamiento con Estados unidos. “No podemos permitir que China o cualquier otro país en vez de comprar en Brasil venga a comprar el Brasil”, dijo Jair Bolsonaro.2 Aunque el discurso sea soberanista, la política exterior brasileña de los próximos años no será autonomista. La autonomía, en cuanto capacidad de formular e implementar una política exterior sin constreñimientos de parte de agentes más poderosos, ha sido un asunto central en la política exterior brasileña y ha tenido diferentes tácticas para su consecución. Primero fue la “distancia”. Luego la “participación”. Luego la “diversificación” de la política exterior de los tiempos de Luiz Inácio Lula da Silva ocupando la presidencia y el embajador Celso Amorim comandando Itamaraty, bajo la formulación de una política exterior “activa y altiva”, con los pies en la región sudamericana y la mirada puesta en el Sur global.
La autonomía no será el énfasis de la política exterior de Bolsonaro. Por el contrario, el alineamiento a Estados Unidos asoma en lo económico, en lo político y en lo militar. Brasil volverá a reivindicar su occidentalismo, y el alineamiento que puede esperarse llevaría a la política exterior a una cercanía con Estados Unidos que no se registra desde el inicio de la dictadura militar de 1964, bajo gobierno de Castelo Branco. Itamaraty, como burocracia especializada, tendrá un papel importante en esta puja entre la pulsión autonomista y la occidentalista. La democratización de la política exterior brasileña, que quitó centralidad al Ministerio de Relaciones Exteriores en la arena de la política exterior posicionándolo como coordinador en los últimos años, influirá en este proceso.
Una apostilla para pensar la política exterior brasileña desde Uruguay. En los últimos días no han faltado los análisis que señalan que el triunfo de Bolsonaro será económica y comercialmente beneficioso para Uruguay, o que al menos traerá más oportunidades que problemas. Creo que esta afirmación tiene tres problemas. El primero es que no toma en cuenta la dinámica política e institucional de Brasil. El presidencialismo de coalición implica la necesidad de repartir cargos en el gabinete por apoyos en el parlamento y esto posiblemente impacte en la política de comercio exterior brasileña. Si el pasado es buen indicio –como antes se señaló–, podemos esperar medidas proteccionistas que nos puedan perjudicar. Segundo, los análisis parten de un supuesto: un Brasil que suelta amarras de la región y abre paso a la negociación bilateral por parte de todos los socios de Mercosur. Esta estrategia de Brasil obviamente no es beneficiosa para sus intereses. Además, se presupone que el libre comercio es la solución para Uruguay. Este punto no ocupa el análisis de este texto. Solamente diré que hay análisis académicos rigurosos que muestran virtudes y debilidades del libre comercio a la hora de pensar el modelo de desarrollo. Nos merecemos un debate profundo, informado y argumentado. Por último, quien suscribe cree importante decir, aunque resulte una obviedad, que la política exterior no es solamente comercio. Brasil y la calidad de su democracia deberían ser una preocupación central. Si Uruguay viviese el clima político que hoy reina en Brasil, yo quisiera que mis colegas académicos se preocuparan antes por la democracia uruguaya que por asuntos económico comerciales.
* Doctor en Ciencia Política, Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.
- Sanahuja, José Antonio (2018). “Crisis de globalización, crisis de hegemonía: un escenario de cambio estructural para América Latina y el Caribe”, en Andrés Serbin (ed). América Latina y el Caribe frente a un nuevo orden mundial: Poder, globalización y respuestas regionales. Icaria Editorial, Barcelona, págs 37-68.
- Véase: https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/noticia/2018/10/23/saiba-mais-sobre-as-propostas-de-jair-bolsonaro-e-fernando-haddad-para-a-politica-externa.ghtml
