Sobre mediados de 2020, el Grupo Vía Central SA,1 concesionario de las obras del proyecto Ferrocarril Central del Uruguay, envió una nota al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) en la que solicitó el pago de 30 millones de dólares como adelanto del precio final acordado. Se trata, en efecto, de un pago preestablecido a los 18 meses del inicio de la obra.
El reclamo, sin embargo, encontró un obstáculo. La cláusula 8.1 del contrato celebrado en mayo de 2019 entre el Estado y la concesionaria establece que este pago estaba condicionado al cumplimiento del cronograma de obras y a la obtención del cierre financiero definitivo. Y ahí surgieron diferencias.
Según el informe sobre el avance de las obras, el Estado presentó observaciones en varias áreas del proyecto y señaló un incumplimiento en el cronograma de obras: «Los avances físicos no han podido ser validados en su totalidad por no estar ajustados a los procedimientos constructivos y por la falta de resultados de ensayos de laboratorio que aseguren que los materiales utilizados y los trabajos realizados alcancen los niveles mínimos exigidos».
El retraso en las obras del Ferrocarril Central es un tema que genera preocupación en el Poder Ejecutivo. Se trata de una obra clave para la instalación de la UPM II en el centro del país. En reiteradas oportunidades, el ministro de Transporte, Luis Alberto Heber, afirmó que el atraso de las obras tiene un responsable: el anterior gobierno. Según el exlegislador blanco, el atraso se debe a la demora en las expropiaciones, producto de un error de cálculo del proyecto.
Esto supondría una serie de incumplimientos cruzados, es decir, el Estado sería responsable, en parte, de ese atraso. Sin embargo, el expediente administrativo reconoce que si bien existieron atrasos en la entrega de los padrones por parte del Estado, resulta que «la faja disponible para obras es por lo menos del orden del 90 por ciento respecto de la faja fiscal ferroviaria definida para la ejecución del proyecto».
Ante esto, el MTOP promovió el pago bajo el argumento del interés general. Para justificarlo, se utilizó un informe del Comité de Dirección del Ferrocarril Central –del 10 de diciembre– donde se considera que el pedido de la empresa encuadra en la previsión contractual y que las observaciones sobre el avance de obras podrían ser levantadas en un plazo de 60 a 120 días. Por tanto, «no se encuentran objeciones para cumplir con lo solicitado por Grupo Vía Central […] siempre y cuando dicha empresa reconozca de forma y previamente las observaciones formuladas y se comprometa a subsanarlas dentro de los plazos señalados».
Esta postura fue cuestionada por los servicios internos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En una nota elevada el 18 de diciembre, la directora general de la Secretaría de la Unidad de Proyectos PPP (participación público-privada) señaló la existencia de incumplimientos, así como la falta de previsión en el costo: «Si bien el proyecto muestra relativos avances, existen numerosas dificultades que aún no han sido resueltas o formalizadas, algunas de las cuales podrían generar un fuerte impacto fiscal». Por este motivo, se le solicitó a la ministra Azucena Arbeleche que inste al MTOP a retomar la periodicidad de las reuniones de seguimiento y que se remita el informe semestral de avance de obras, «expresando que en estas condiciones no procede el pago del adelanto financiero solicitado».
La posición de la unidad tuvo el respaldo de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría del MEF. En un documento fechado también el 18 de diciembre se concluyó: «Aún cuando se comparte el interés general invocado por el MTOP, debe concluirse que el pago solicitado –dada la situación antes descrita– no encuentra respaldo contractual, salvo que las partes procedan de conformidad con lo acordado por ellas en la cláusula 20.3 del contrato, es decir, acuerden una modificación del contrato».
Unos días después, los servicios de Economía cambiaron su postura, bajo el argumento de que existía un acuerdo entre las partes para modificar el contrato y pagar por el avance efectivo de la obra; esto fue ratificado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). De esta forma, primó la postura del MTOP y el gobierno habilitó un pago parcial, proporcional al avance de la obra: 18 millones de dólares.
EL BLINDAJE DEL TCR
La propuesta de pago anticipado fue analizada por el Tribunal de Cuentas (TCR), por medio de un expediente formado a fines de 2020. Por esta vía, el MTOP solicitó la intervención del gasto, esgrimiendo razones de interés general. Pero en el organismo de contralor también surgieron dudas sobre la legitimidad del pago. En efecto, un informe de la Asesoría Jurídica del TCR recomendó observar el gasto al considerar que no existían elementos para justificar el desembolso.
En un extenso informe, la Asesoría Jurídica presentó iguales objeciones que los servicios del MEF: la concesionaria había incumplido el contrato. Según el informe –al que accedió Brecha–, el pago se hace a través de una modificación del contrato que no tiene sustento legal. Con esto se estarían afectando las condiciones sustanciales del contrato, por lo que debería hacerse de común acuerdo entre las partes, pero «no surge de las actuaciones remitidas la conformidad de la contratista o manifestación de voluntad de la misma para llevar a cabo la modificación proyectada». Tampoco existe un reconocimiento de parte del Grupo Vía Central de su atraso ni un compromiso expreso de levantar las observaciones que se hicieron al proyecto ejecutivo.
A esto se le suma un punto clave del primer informe de la Unidad de Proyectos PPP: «Durante el transcurso de la etapa de construcción se han identificado elementos que provocarían un sobreplazo de una magnitud de relevancia teniendo en cuenta el plazo total previsto para la ejecución de obras iniciales del proyecto […]. Serían necesarios 18 meses adicionales para desarrollar las obras». En este sentido, «el Fideicomiso Financiero Ferrocarril Central (CAFAM) ha suspendido los desembolsos al proyecto, ello debido al surgimiento de sobrecostos y a los retrasos en el cumplimiento de los hitos de construcción».
Sin embargo, la mayoría oficialista en el TCR desoyó esta recomendación. La resolución decidió excluir las críticas de los servicios jurídicos y habilitar el pago. La decisión tuvo el voto discorde de los ministros de la minoría frenteamplista. Según el ministro Miguel Aumento, el pago por adelanto financiero proyectado «no tiene asidero contractual ni legal». El ministro apuntó que se puede proceder a la modificación o la renegociación de un contrato público, pero para eso deben darse diversas causas, que en este caso no se cumplen. Por ende, «la conclusión del TCR carece de la debida fundamentación».
Los atrasos de las obras tuvieron otro efecto. Tras semanas de negociación, el MTOP acordó con la empresa una prórroga en la fecha de entrega de la obra, lo que fue comunicado por nota (el 8 de marzo) al secretario de la Presidencia, Álvaro Delgado. Esta adenda fue aprobada por el MEF y la OPP y derivó en una resolución del presidente de la república, Luis Lacalle Pou, que amplía el plazo de ejecución hasta el 24 de mayo.
Esta medida también fue avalada por el TCR. La decisión del gobierno, sin embargo, presenta algunas interrogantes que fueron desatendidas, entre ellas, cuál será el costo de esta medida. Así lo dejó expresado el propio MTOP: «De implicar la ampliación una modificación de las características tanto de la cuantía de las obras o de los servicios contratados, los mismos se evaluarán oportunamente». Por ese cálculo habrá que esperar.
1. Conformado por Saceem SA, Berkes Construcción Montaje SA, Sacyr Concesiones SL y Nge Concesiones SASU.