Sobre fines de 2021, ANTEL adjudicó siete licitaciones para la instalación de redes, ampliaciones y reposiciones de fibra óptica hasta el hogar (fiber to the home) en varios puntos del país. Este proceso es parte del plan para extender la fibra óptica a todos los lugares que tienen conexión por cobre entre 2022 y 2023, que demandará –al decir de las autoridades– una inversión de 55 millones de dólares. Sin embargo, el devenir del proceso generó interrogantes por su costo y por las empresas adjudicatarias.
En efecto, el Tribunal de Cuentas (TCR) remitió los antecedentes de estas siete licitaciones a la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia para que analizara la presunta configuración de prácticas prohibidas por la ley de competencia, según la resolución a la que accedió Brecha. Las dudas del TCR refieren al paquete de licitaciones abiertas por ANTEL en el segundo semestre de 2021.1
La primera licitación se abrió el 16 de agosto, para trabajos de fibra óptica en Artigas, Salto, Paysandú, Río Negro, Soriano, Colonia, San José y Flores. Tras el proceso competitivo, las obras se adjudicaron al consorcio (a constituirse) Montelecnor SA y Electrosistemas SA por 401 millones de pesos. Según documentos a los que accedió Brecha, del proceso participaron Saceem SA, Ciemsa SA y CEI SRL, cuyas ofertas superaron por entre 30 y 60 millones de pesos a la que resultó ganadora.
Los siguientes llamados también tuvieron competencia, pero todos resultaron con un ganador distinto. Las obras en Canelones zona norte fueron adjudicadas a la empresa Servicios de Ingeniería Eléctrica Uruguay (SIE) por 318,5 millones de pesos; las de Canelones zona sur (que incluyeron Jaureguiberry, Cuchilla Alta, Salinas, Toledo y Soca, entre otras), a Ciemsa SA por 389 millones de pesos, y las que incluían a Maldonado y Rocha, a Oritecno SA por un monto de 301 millones de pesos.
Esa línea continuó con los siguientes llamados: el consorcio (en formación) Stiler SA y Gofinal SA se adjudicó las obras en Montevideo por 341 millones de pesos. En tanto, un consorcio formado por CEI SRL, Río Golf SA, Clauger SA y Juiz Feria Mario obtuvo el contrato para las obras en Cerro Largo, Treinta y Tres y Lavalleja. La licitación abierta para Rivera, Tacuarembó, Durazno y Florida tuvo un único oferente, Saceem SA, que cobrará 363 millones de pesos por sus servicios. Todas estas obras están en ejecución.
Al adentrarse en los procesos licitatorios, se constata que las empresas oferentes se repiten en la mayoría de los llamados. Saceem SA participó de los siete; Stiler SA en cinco –en algunos de ellos en consorcio– y Ciemsa SA y CEI SRL en cuatro, al tiempo que otras empresas, como Gofinal SA, aparecen con ofertas propias en algunas licitaciones y en consorcio en otras. Esta situación fue detectada por el TCR, que dejó asentado el riesgo de estar frente a una colusión, es decir, una concertación entre los oferentes para repartirse las licitaciones.
El organismo de contralor evaluó que ANTEL distribuyó la contratación de los trabajos en siete zonas geográficas del territorio nacional y que publicitó la totalidad de los procedimientos durante diez días. Además, el único factor de evaluación previsto en el pliego de condiciones fue el precio, es decir, se adjudicaría a la menor oferta recibida.
En este marco, se detectó que «los procedimientos, y por tanto las distintas zonas geográficas, fueron adjudicadas a distintos proveedores», que «si bien todos los procedimientos requerían la puesta de manifiesto de las actuaciones, en ninguno de ellos las oferentes presentaron observación alguna» y que «algunas empresas se presentaron al procedimiento […] con intención de consorciarse con empresas que, en los otros llamados similares, fueron sus competidores». A esto se le suma –según constató Brecha– que entre la oferta ganadora y las restantes siempre existió una diferencia mayor al 5 por ciento, lo que impedía solicitar una mejora.
En su resolución, el TCR apuntó a la presunta vulneración del artículo 4 de la ley de defensa de la competencia, que describe diversas prácticas prohibidas en estos procesos, como «concertar o imponer directa o indirectamente precios de compra o venta u otras condiciones de transacción». Pero también del artículo 4 bis, que prohíbe expresamente «establecer, concertar o coordinar las ofertas o la abstención en licitaciones, concursos o subastas». Con estos elementos, Defensa de la Competencia decidió estudiar las condiciones en que se procesaron estas licitaciones y libró un oficio a ANTEL para que agregara una copia de los antecedentes administrativos de estos procesos competitivos.
MARCHA ATRÁS
Las licitaciones de ANTEL para la instalación de redes, ampliaciones y reposiciones de fibra óptica hasta el hogar habían generado polémica meses atrás. Esa vez, por el precio. El director, Daniel Larrosa, representante del Frente Amplio, aseguró que la empresa estatal incurrió en el pago de «sobrecostos» por unos 10 millones de dólares, por la decisión del directorio de ANTEL de dejar de utilizar el mecanismo de subasta a la baja y hacer una licitación pública (Búsqueda, 18-XI-21).
La postura de Larrosa se basó en un estudio de sus asesores, que comparó los montos pagados en las subastas para fibra óptica en febrero de 2021 –última vez que se utilizó este sistema– con las licitaciones públicas de agosto y setiembre de ese año. El dato significativo es que en las seis subastas el ente pagó una cifra menor a la estimada por los servicios técnicos de ANTEL al iniciar el proceso competitivo, mientras que en las licitaciones el precio pagado fue superior al estimado.
El mecanismo de la subasta implica una puja en vivo entre los oferentes. Esto supone compartir con los proveedores las condiciones técnicas del llamado y darles tiempo para elaborar sus ofertas. Tras esto, los participantes son convocados para hacer la subasta: en la primera ronda, cada oferente presenta su propuesta económica, que es analizada por la empresa (en este caso, ANTEL) y ordenada de mayor a menor. Tras esta instancia se abre una segunda ronda, en la que se plantea una mejora de precios y se fijan condiciones de la oferta. El proceso se repite hasta que la empresa, ANTEL, considera que obtuvo una buena oferta y convoca a una ronda final. La mejor oferta de esta etapa será la ganadora. En todas las instancias las firmas participantes conocen las ofertas de sus competidores. Este fue uno de los mecanismo utilizados, por ejemplo, en buena parte de la contratación de proveedores para la construcción del ANTEL Arena.
En el caso de la fibra óptica, ANTEL estimó que los seis procesos competitivos de febrero tendrían un costo de 620 millones de pesos, pero finalmente pagó 561,2 millones de pesos a las seis empresas adjudicatarias. En cambio, las licitaciones2 comenzaron con un costo estimado 1.368 millones de pesos, pero se terminó pagando 1.797 millones de pesos, un 31,4 por ciento más. El caso de mayor diferencia fue la licitación para la instalación de fibra óptica en Montevideo, donde el sobrecosto alcanzó el 55,4 por ciento.
En diálogo con Brecha, Larrosa aseguró que el método de las subastas «está muy extendido en la interna de ANTEL y es defendido por los gerentes», porque permite una reducción de los costos y colectiviza la responsabilidad del proceso competitivo en varias áreas de la empresa: «Considero que es un mecanismo ágil de contratación y que se obtienen muy buenos resultados». Este sistema, sin embargo, fue dejado de lado por la mayoría oficialista del directorio, en parte por su utilización en la construcción del ANTEL Arena.
Sin embargo, semanas atrás, el órgano de dirección del ente aprobó un procedimiento de compra que avala, otra vez, el mecanismo de la subasta. Para esto, técnicos de ANTEL elaboraron un proceso, que cuenta con el aval de la Agencia Reguladora de Compras del Estado. «Esta marcha atrás es positiva, pero lamento las pérdidas generadas a la empresa», afirmó Larrosa. En el caso de los procesos para la instalación de fibra óptica, la diferencia entre ambos sistemas fue de unos 12 millones de dólares, apuntó.
1. Se trata de las licitaciones públicas: P102378, P102379, P102390, P102391, P102392, P102393 y P102394. Los pliegos de estas licitaciones están en la página web de Compras Estatales.
2. El informe refiere a cinco de las licitaciones públicas por fibra óptica: P102378, P102379, P102391, P102392 y P102393.
