Para ponderar la relevancia y el sentido de las medidas anunciadas por el presidente ante el Parlamento el pasado 2 de marzo, es preciso dar cuenta brevemente del contexto. En materia de crecimiento económico, estadísticamente se registran dos años de crecimiento consecutivos, 4,4 por ciento en 2021 y 5,5 por ciento en 2022. Sin embargo, es preciso matizar esos valores porque, en primer lugar, responden al efecto rebote de la caída en 2020 (-6,1 por ciento) y el valor de 2022 en gran parte corresponde al efecto de «arrastre estadístico» respecto al año anterior. De hecho, si miramos la variación trimestral quitando los factores estacionales, el tercer trimestre de 2022 ya registra una leve caída de 0,1 por ciento. El crecimiento genuino de 2022 es cercano al 2 por ciento. Este escenario menos expansivo se vio reflejado en la nula creación de empleo en 2022 si miramos el año de punta a punta en vez de comparar los promedios anuales.
La evolución de las exportaciones ha sido clave para entender la expansión del PBI. Luego del paréntesis pandémico en 2020, los años 2021 y 2022 fueron récord en ventas de bienes al exterior, con 11.549 millones y 13.356 millones de dólares, respectivamente. El último pico exportador había sido 2014 con cerca de 10.000 millones de dólares. No obstante, en el segundo semestre de 2022 ya se observa un estancamiento de las exportaciones, y las previsiones para 2023 son de un valor exportado 0,2 por ciento menor a 2022.1 La exportación de servicios también fue buena, con 5.500 millones de dólares en el año móvil al tercer trimestre de 2022.
Este proceso de expansión económica se dio en simultáneo con una caída de los salarios reales de aproximadamente 3,7 por ciento entre 2019 y 2022, y se presentó la paradoja de que mientras los trabajadores uruguayos producen más riqueza disponible, al mismo tiempo, son más pobres. Similar ha sido la pérdida sufrida por los jubilados. Con un frente externo que ya no tiene el empuje de 2021 y del primer semestre de 2022, el gobierno comienza a recibir críticas del sector exportador por la apreciación del peso y el manejo de la política monetaria contractiva que la favorece. En estas circunstancias, con los impactos de la sequía mediante, no es tan claro que el gobierno esté dispuesto a cumplir su compromiso de llegar a los niveles salariales prepandemia al final del mandato.
La distribución funcional del ingreso se hizo más regresiva entre 2019 y 2022, porque si bien el empleo aumentó respecto a 2019, no lo hizo lo suficiente como para mantener el peso relativo de la masa salarial en el PBI. En un trabajo del economista Fernando Isabella se estima que en ese período la participación de los salarios en el PBI pasó del 41,5 por ciento al 40,3 por ciento, mientras que los ingresos del capital se elevaron del 37,8 por ciento al 39,3 por ciento. Si a esta pérdida de los trabajadores se le agrega lo perdido por los trabajadores autónomos, el monto total de la transferencia desde el trabajo al capital es de aproximadamente 1.000 millones de dólares durante 2022.2 Resta ver si esta expropiación del trabajo se transformó en un fondo de acumulación para relanzar la actividad productiva o tuvo otros destinos. Al momento, los magros resultados en el crecimiento efectivo y el incremento de variables como la formación de activos en el exterior por parte de uruguayos (fuga de capitales) indican lo segundo.
Estrictamente no estamos ante un proceso de crecimiento mal distribuido o ante una suerte de «derrame», sino de crecimiento y empobrecimiento al mismo tiempo y de derrame invertido. Los datos de pobreza son claros: en 2019 las personas pobres eran el 8,8 por ciento del total, mientras que en el primer semestre de 2022 son el 10,7 por ciento, y en los niños menores de 6 años, en el mismo período, la pobreza trepa del 17 al 22,5 por ciento. Son datos que no se condicen con las intenciones de producir bienestar e igualdad de oportunidades que el presidente subrayó en su discurso.
En términos generales, tenemos un proceso de expansión económica luego de la crisis del covid-19, en gran medida apalancado en un repunte considerable de los precios de nuestros productos de exportación, que se gestiona dentro de una política de redistribución regresiva del ingreso, logrando así una recomposición de los márgenes de rentabilidad del capital. A esto hay que sumar una baja del déficit fiscal, una mejora del riesgo país (el costo del endeudamiento) y una caída en la informalidad. La contracara es un aumento de la pobreza, caída de los salarios y las jubilaciones y del gasto en políticas públicas universales y mayor desigualdad. Con este panorama es coherente que, por un lado, el clima de expectativas del empresariado que releva la encuesta de la consultora Exante dé un 88 por ciento entre «bueno» y «muy bueno» (mientras que en el quinquenio del gobierno anterior ese valor promediaba el 20 por ciento), y por el otro, las encuestas de intención de voto proyectan un escenario complicado para la coalición de gobierno.
ES LA POLITICA
En este contexto, en el que la tendencia ha sido de una expansión en los estratos más altos y de empobrecimiento en los bajos, sería esperable una medida de gobierno que finalmente priorizara a los más perjudicados. No fue así. La rebaja impositiva anunciada, que fundamentalmente aumenta el monto de las deducciones del IRPF y sube el mínimo no imponible del IASS, es una verdadera política focalizada, pero en el quintil más rico de la población. Con poco gasto -150 millones de dólares (0,2 por ciento del PBI) es la renuncia fiscal del conjunto del paquete-, el gobierno logra una buena relación entre costo y efecto. Si bien se trata de una medida regresiva, no es tan claro que sea leída como impopular, porque si bien solo un cuarto de los jubilados paga IASS y un tercio de los asalariados IRPF, quienes ahora no forman parte de esa franja en gran parte aspiran a estar en esa posición.
Más allá de que el presidente la haya presentado como un estímulo a la dinámica económica «en los barrios», no hay lógica tributaria ni económica en esta medida, hay lógica política. Es usual pensar que un gobierno es equivalente a una «administración» de la cosa pública, que cumple o no promesas de campaña, etcétera; sin embargo, un gobierno es también parte de un proyecto que responde a los intereses de determinados segmentos de la sociedad y que tiene que articular un esquema de poder determinado. En esas circunstancias, esta medida tiene varias lecturas. En primer lugar, es notorio que busca agradar a la franja superior de los asalariados, lo que se podría denominar clase media alta, con sesgo costero, alto nivel educativo, un sector numéricamente no tan relevante, pero de alta incidencia en la formación de opinión. En segundo lugar, se trata de un movimiento por parte del Partido Nacional para avanzar sobre el espacio social que queda huérfano con la renuncia de Ernesto Talvi y la dificultad del Partido Colorado para recomponer ese flanco liberal-progresista. Es una medida que, comunicacionalmente, fue gestionada como iniciativa del núcleo mismo del gobierno, donde sus socios aparecen desdibujados. Al margen de estos elementos de política menor y a la luz de la coyuntura general, que como vimos muestra un escenario económico que no es tan promisorio y que además arrastra una situación social de deterioro, el saldo de los anuncios parece magro, más cerca del acto administrativo que altera unas alícuotas impositivas con bajo impacto que de la política de Estado.
De los elementos observados, pareciera que el gobierno se encamina a dejarnos como saldo la redistribución regresiva del ingreso, un debilitamiento del capital público, la pérdida de fuerza por parte de los sindicatos, por medio de la Ley de Urgente Consideración (LUC), que van a dificultar su capacidad de incidir en la puja distributiva, y una mejora relativa del frente fiscal, que, como señaló el economista Daniel Olesker, «se basó en la reducción de salarios y del gasto en las políticas sociales universales».3
Si bien el gobierno venía con aspiraciones refundacionales, más allá de lo que pueda significar estructuralmente la reforma educativa o jubilatoria, no parece estar desplegando una gran energía política ni una agenda tan ambiciosa en materia estructural más allá de los movimientos redistributivos de la riqueza y, en menor medida, del poder. Posiblemente el referéndum contra la LUC y la pandemia incidieron en la falta de profundidad del ciclo gubernamental, pero al margen de ello tampoco se visualiza demasiada sustancia programática en el campo de la coalición.
En este punto, parece claro que lo relevante ya comienza a ser qué es lo que puede
proponerse y efectivamente hacer el otro bloque social en materia de reformas estructurales y conducción estratégica del Estado. Al respecto de esto, este año, con el desarrollo del Congreso del Pueblo y el Congreso del Frente Amplio, será clave.
- Uruguay XXI.
- «Estimación de los cambios en la distribución funcional del ingreso en Uruguay 2019-2022», disponible en www.etcetera.uy.
«Tres años de gobierno: concentración de la riqueza y estado ausente», El Popular, 3-III-23, disponible en https://elpopular.uy/tres-anos-de-gobierno-concentracion-de-la-riqueza-y-estado-ausente/.