El proyecto de la ley de urgente consideración (Luc) presentado por Luis Lacalle Pou en enero introduce una serie de cambios en el régimen de propiedad y usufructo de la tierra que profundiza la vigencia de una institución fundacional de Uruguay: la propiedad privada del suelo agrario. En lo medular, la Luc busca modificar aspectos referidos al Instituto Nacional de Colonización (Inc) –artículos 313 y 314– y habilita la propiedad de tierras por parte de sociedades anónimas con acciones al portador –artículos 324 y 325.
Menos Estado. El artículo 313 habilita que los colonos propietarios de la tierra afectada al Inc puedan residir fuera del establecimiento agropecuario. Esto porque la ley 11.029 (inciso B, artículo 61), que creó el Inc, establece que todos los colonos, sean propietarios o arrendatarios, deben residir en el establecimiento agropecuario. El Inc tiene por objetivo adjudicar tierras a familias que de otro modo no podrían acceder a dicho medio de producción, para lo cual promueve que vivan y produzcan en el establecimiento agropecuario. Como la política implica el cobro de una renta que es aproximadamente la mitad del precio de mercado, se procura excluir de dicho subsidio a personas cuyos ingresos principales no provienen del usufructo de tierras públicas, para lo cual, entre otras cosas, se exige la residencia en el establecimiento. De hecho, amparada en esta disposición, entre otras, la actual administración del Inc promovió la rescisión del contrato de arrendamiento de varios colonos que incumplían la ley, entre los que están los intendentes blancos Enrique Antía (Maldonado), Pablo Caram (Artigas) y Fernando Echeverría (Flores), y el exsenador y futuro secretario de la Presidencia, Álvaro Delgado (Búsqueda, número 2058).
Por otro lado, el artículo 314 culmina el proceso de desafectación del Inc de las tierras que, en el momento de su creación (1948), provenían de la Comisión Asesora de Colonización o la Sección Fomento Rural y Colonización del Banco Hipotecario del Uruguay (ver nota de Agustín Juncal Pérez en este número). En concreto, se desafectan unas 150 mil hectáreas y se promueve su incorporación al mercado sin la mediación del Instituto, que hoy regula los usos de dichas parcelas. Estas tierras se suman a las 22 mil hectáreas1 desafectadas por la ley 18.756, de 2011, cuyo artículo 5 removió de la órbita del Inc las tierras provenientes de dichos organismos cuyos propietarios habían cumplido sus obligaciones antes de su creación, aunque estableció que en caso de venta deberían ofrecerse primero al Instituto. Esta exigencia se elimina en la propuesta de la Luc.
Más mercado. En el caso de los artículos 324 y 325, se autoriza, sin mediaciones, la propiedad de tierras por parte de sociedades anónimas con acciones al portador, para habilitar a personas jurídicas a ser titulares de sociedades anónimas propietarias de tierra. Esta propuesta modifica las leyes 18.092 y 18.172, de 2007, que en su momento establecieron que sólo las personas físicas podían ser titulares de sociedades anónimas y sociedades en comandita por acciones propietarias de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias.
Se trata, por cierto, de un tema con larga trayectoria parlamentaria. En 1964, a impulso del entonces ministro de Ganadería y Pesca, Wilson Ferreira Aldunate, se aprobó la ley 13.318, que estableció que la “propiedad sobre inmuebles rurales y la explotación agropecuaria serán ejercida por personas físicas o sociedades personales” y que “las sociedades anónimas y las comanditarias por acciones y las de responsabilidad limitada no podrán a ningún título poseer, adquirir ni explotar inmuebles rurales”. Tres años después, en 1967, el cuerpo legislativo consideró demasiado radical la normativa anterior y, mediante el artículo 9 de la “ley de emergencia” 13.608, estableció que las sociedades anónimas podrán ser propietarias de inmuebles rurales “cuando la totalidad de su capital accionario estuviere representado por acciones nominativas”.
Con el paso del tiempo se aprobó una serie de excepciones al régimen general, para, por ejemplo, promover la inversión extranjera (ley 14.399, 1975) y el desarrollo de la forestación (ley 15.939, 1987), hasta que, finalmente, en 1999, el único artículo de la ley 17.124 autorizó a todas las sociedades anónimas a comprar tierras.2 El tema volvió a la agenda parlamentaria en 2004, cuando fracasó un proyecto del recientemente fallecido Carlos Julio Pereyra (véanse en este número los artículos de Carlos Demasi y Gerardo Caetano) que buscaba volver al régimen anterior a 1999. El proyecto naufragó al quedarse sin los votos necesarios luego de que se retiraran de sala los senadores de Asamblea Uruguay Danilo Astori y Alberto Cid, una decisión que contravino las decisiones del Congreso del Frente Amplio (FA). En aquella oportunidad, Astori manifestó: “Es una señal muy mala para los inversores. No podemos hacer discursos contra las sociedades anónimas, que son el instrumento para inyectar capital” (La República, 14‑V‑04). De todos modos, en 2007, ya con el FA en el gobierno, se aprobó la prohibición y se retomó así un régimen similar al impulsado por Wilson Ferreira.
La nueva normativa tomó forma en las leyes 18.092 y 18.172, que establecieron un plazo de dos años (luego prorrogado por dos años más) para adecuar las sociedades anónimas al nuevo régimen, que finalmente entró en vigencia en julio de 2011. Sin embargo, tal como establece el artículo 1 de la ley 18.172, el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titularidad de inmuebles rurales de personas jurídicas “cuando el número de accionistas, integrantes o la índole de la empresa impida que el capital social pertenezca exclusivamente a personas físicas”. Esta excepción, reglamentada mediante el decreto 225/007, en los hechos, terminó perforando la regulación pretendida, en la medida en que autoriza a ser propietarias de inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias a Afap, sociedades comerciales de diverso tipo cuyo capital social esté representado mayoritariamente por títulos al portador, fiduciarios de fideicomisos comprendidos y administradoras de fondos de inversión, sociedades y otras entidades constituidas en el exterior autorizadas por la Bolsa de Valores o en bolsas del exterior, y fondos de pensión o jubilación constituidos en el país o en el exterior, entre otras figuras jurídicas.
Del procesamiento de las excepciones aprobadas por el Ejecutivo en estos años (Búsqueda, número 1911), surge que hasta 2017 este autorizó a más de noventa empresas que operan bajo distintas figuras jurídicas, muchas de ellas sociedades anónimas, a ser propietarias de inmuebles rurales. Las autorizaciones acumulan la friolera de 5,7 millones de hectáreas, cuando la superficie productiva total de Uruguay asciende a 16,3 millones. Entre las beneficiadas figuran Union Agriculture Group, fundada por el senador electo Juan Sartori, las forestales Stora Enso, Guanaré, Forestal Oriental (Upm) y Arauco, y la empresa agrícola Agronegocios del Plata.
Vale aclarar que la cifra total que surge del artículo de Búsqueda no refiere a la superficie total en propiedad de sociedades anónimas, puesto que en más de una oportunidad no están depuradas las transacciones del mismo inmueble, de forma que se sobrestima el total. De todos modos, queda en evidencia que, de facto, sociedades anónimas de distinto tipo no tuvieron mayores restricciones durante las administraciones del FA para ser propietarias de inmuebles rurales. Esto coincide con la información publicada regularmente por la Dirección de Estadística Agropecuaria, que evidencia que entre 2000 y 2018 las compras netas de tierras (compras menos ventas) por sociedades anónimas y otras sociedades acumularon 2,11 millones de hectáreas.
No quedan dudas de que los cambios propuestos en la Luc profundizan una lógica que ubica la propiedad privada en general y la de la tierra en particular como el mejor ordenador posible de la vida social. Para esto se le quitan competencias al Inc, que, a pesar de ser el principal terrateniente del país, sólo concentra el 2,5 por ciento de la superficie productiva, al tiempo que se autoriza la propiedad de la tierra por parte de sociedades anónimas con acciones al portador. Estas medidas son consistentes con la fase fría del capitalismo uruguayo, en la que se desregula la economía, se “retira” al Estado (en realidad, se lo mueve hacia el capital) y se avanza sobre el salario de los trabajadores. Esta fase suele suceder a la fase caliente, en la que el Estado “avanza” sobre la economía y, entre otras cosas, afecta, en general tibiamente, los intereses y los ingresos de los terratenientes, y de cuya reacción nos hablan muy bien el accionar de colectivos como Un Solo Uruguay, la Asociación Rural y la Federación Rural, y algunos políticos, como Martínez Lamas, Nardone y Manini Ríos.
* Docente de la Universidad de la República. Integrante del comité editorial de Hemisferio Izquierdo.
1. Díaz, Pablo. 2012. “¿Qué pasó con el Instituto de Colonización en 2011?” En: Observatorio de Política de Tierras, número 3.
2. Un detalle puede consultarse en ‹http://galantemartins.com/noticias/titularidad-de-inmuebles-rurales-y-explotaciones-agropecuarias›.
